国家赔偿法学：行为主体与责任能力

行为主体要件是指实施侵权行为的主体是行政机关及其工作人员,法律、法规授权的组织及其工作人员以及受行政机关委托行使行政职权的组织或个人。当然,具体的行政侵权行为大多是通过行政机关或者授权组织的工作人员实施的,但其行为是以其所在机关或者组织的名义实施的,行为的后果由机关或者组织承担,工作人员不承担赔偿责任。此外,受委托的组织或个人以委托行政机关的名义行使职权,其行为后果归属于委托机关,但是这并不妨碍它们成为行政侵权行为的主体。

康德认为,一个人之所以应承担法律责任,乃是因为他违背了意志自由应当遵从的道德法则。^[50]康德的意志自由论奠定了现代法律责任论的理论基石。从法哲学的角度看,责任能力的本质在于人的自由意志以及由此而产生的健全的理性和意志能力,一个理性和意志能力存在重大缺陷的人的行为在法律上是没有意义的。现代法律制度一般以责任年龄和意志能力两个标准确立人的责任能力。

在行政赔偿责任的构成要件中,行政主体是依法行使行政权力,在法律上具有独立人格的组织体,权利能力、行为能力和责任能力伴随其始终,因此,在其承担法律责任的情形中无须考虑责任能力的问题。

在行政相对人承担法律责任的情形中,必须从责任年龄和意志能力两个方面判断其是否具有责任能力,未达到法定责任年龄或意志能力有缺陷的相对人(精神病人或间歇性精神病人在无法辨认、无法控制自己的行为的情形下)不承担法律责任。

回归到章前所述案例,法院最终支持1770名农户的诉讼请求,法院认为:经营种子必须依法进行。被告及其委托购种单位没有取得《种子经营许可证》和《营业执照》,且又行使行政职权支配种子经营活动,并卖给农户假种子,其行为违法。因此给农户造成的直接经济损失,被告依法为赔偿义务机关,应当承担行政赔偿责任。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第4条第4项之规定,判决被告赔偿原告共计人民币519005.52元,并承担诉讼费。

法院之所以把此案认定为行政赔偿案件,正是因为本案被告的行为符合了上述行政赔偿责任的构成要件。首先,被告的行为存在客观违法性:由于被告的行为,导致了实际损害后果的客观存在,即519005.52元的直接经济损失,侵害了1770名农户的合法权益,且不存在违法阻却事由;其次,被告具有主观有责性,即未对种子的“三证”进行必要的审核,且不具备《种子经营许可证》和《营业执照》,违反了有关法律的规定;再次,此种主观过错导致的侵权行为与损害后果之间具有足够的因果关系,正是因为被告卖给农户的种子存在的质量问题导致了农作物减产和经济损失;最后,在本案发生过程中,被告始终在行使其公权力支配种子经营活动,卖给农户假种子,符合行政主体的特性要求,且一个依法成立的镇政府当然具备责任能力。加之被告镇政府的行为违反了“对他人的保护义务”,即对1770名农户合法权益的保护义务,属于行政赔偿责任中的违法范畴,符合违法责任原则。

由此可见,建立在归责原则基础之上的行政赔偿构成要件,是正确适用行政赔偿制度的基础保障,是区分行政赔偿责任与其他赔偿责任的重要标准。

【注释】

[1]案例发布单位:最高人民法院,中国应用法学研究所。

[2]王利明:《侵权行为法归责原则研究》,中国政法大学出版社2003年版,第365～366页。

[3]参见[日]小野清一郎:《法律构成要件理论》,王泰译,中国人民公安大学出版社1991年版,第6页。

[4]英国学者哈特通过对一个虚构的沉船事件向我们展示了法律责任应有的兼顾意义:故事中,罗宾逊作为一条游船的船长,对船员和乘客负责。但是在最后一次航海中每天晚上酗酒、行为相当不负责任。传说他精神错乱,但医生确定他精神正常,认为他应对其行为负责。他一生中的各种事件也表明,他不是一个认真负责的人。罗宾逊辩解说,沉船是由于异常的暴风雪造成的。但在指控他的刑事诉讼中,法院查明沉船与他的过失行为有着直接联系,因而判定他应对其过失行为负刑事责任。在针对他提起的民事诉讼中,法院认为他对生命和财产的损失负有法律上的责任。现在罗宾逊还活着,他对生命和财产的损失负有法律上的责任。哈特由此引申出以下四种意义上的责任:(1)角色责任,即由于担任一定职务而产生的责任;(2)因果责任,即人的行为(作为或不作为)引起的责任;(3)法律责任,即违法者因其行为应受到的惩罚,或被迫向被害人赔偿;(4)能力责任,即某人应对某行为负责是在其有一定的正常能力的基础上的。在上述四种责任中,法律责任是建立在其他责任基础之上的。换言之,一个人之所以具有法律责任,是因为他具有角色责任、因果责任和能力责任。角色责任说明主体某种身份对于法律责任的意义,因果责任为法律责任提供客观归咎的事实依据,而能力责任为法律责任提供主观归责的前提。参见张文显:《当代西方法哲学》,吉林大学出版社1987年版,第165页;陈兴良:《本体刑法学》,商务印书馆2001年版,第297～298页。哈特在这个故事中准确地阐释了法律责任与各种社会事实层面上的责任的关系,并为我们提供了一个具有普遍意义的法律责任构成要件的范式。

[5]据笔者检索,截至2010年6月,尚无法律、行政法规使用“构成要件”概念作为立法表述,而在地方性法规、司法解释、部门规章及其他规范性文件的文本中,已出现有“构成要件”概念的使用。但构成要件却是法律适用不可或缺的重要前提,如刑法犯罪的构成要件理论。

[6]参见周汉华:《论国家赔偿的过失责任原则》,载《法学研究》1996年第3期;朱新力、余军:《国家赔偿归责原则的实证分析》,载《浙江大学学报》2005年第2期;蔡仕鹏:《行政赔偿违法归责原则的合理定位》,载《行政法学研究》2008年第1期。

[7]修改后的《国家赔偿法》第2条将原《国家赔偿法》第2条“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的”改成“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害”。

[8]杜仪方:《行政赔偿中的“违法”概念辨析》,载《当代法学》2012年第3期。

[9]当然,我们并不排除多视角对法律问题展开的研究。

[10][德]卡尔·拉伦茨:《法学方法论》,陈爱娥译,台湾五南图书出版公司1993年版,第226页。

[11]需要说明的是,本章只讨论行政主体的违法。

[12][德]鲁道夫·冯·耶林:《为权利而斗争》,载梁慧星:《为权利而斗争》,中国法制出版社2001年版,第1～31页。

[13]王泽鉴:《侵权行为法》(第一册),中国政法大学出版社2001年版,第229页。

[14]史尚宽:《债法总论》,中国政法大学出版社2000年版,第125页。

[15]王泽鉴:《侵权行为法》(第一册),中国政法大学出版社2001年版,第230页。英美法系的侵权法理论也达致了同样的认识,即将注意义务作为判断行为违法性的标准[See Draft Restatement(Third)of the Law,Torts:Liability for Physical Harm,Tent.Draft No.1(March 28 2001),§1,comments a,d.]。

[16][德]哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社2000年版,第626～627页。

[17]翁岳生等:《行政法》,中国法制出版社2000年版,第11章“行政处分”;[德]哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社2000年版,第242～243页。

[18]在当下美国的侵权法理论中,“过失”(negligence)概念往往具体化为各种类型的“作为标准的法规范”(legal norm in the form of a standard),如:在产品质量责任领域,以“产品设计”和“瑕疵预告”规范作为判断过失的标准。违反这些规范往往构成过失(See Kenneth W.Simons,Dimensions of Negligence in Criminal and Tort law,The Boston University School of Law Working Paper Series Index,http://www.bu.edu/law/faculty/paper)。

[19]2010年修改的《国家赔偿法》第2条虽然接受了学界长期以来对“违法责任”原则的批判,删去了“违法行使职权”的表述,但从其规定的行政赔偿具体范围来看,除了第3条第3项“以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡”之事实行为外,其他各项都仍以“违法”为赔偿之前提。可以说,在行政赔偿中,《国家赔偿法》规定的仍然是违法责任原则。

[20]Kenneth W.Simons,The Hand Formula in the Draft Restatement(third)of Torts:Encompassing Fairness As Well As Efficiency Values,Vanderbilt Law Review,Vol.54,2000,pp.1～47.

[21]史尚宽:《债法总论》,中国政法大学出版社1999年版,第3页;王泽鉴:《债法原理》(第一册),中国政法大学出版社2001年版,第26页。

[22]朱新力、金伟峰、唐明良:《行政法学》,清华大学出版社2005年版,“行政主体”章。(www.xing528.com)

[23]朱维究:《行政诉讼名词解释》,载应松年主编:《行政法学研究》(总第一辑),中国政法大学出版社1988年版,第56页。

[24]陈新民:《行政法学总论》,台湾三民书局1998年版,第56～57页。

[25]周汉华:《论国家赔偿的过失责任原则》,载《法学研究》1996年第3期。

[26]我们同时注意到,在各国的行政赔偿制度中,也包括了部分“无过错责任”,例如,公共设施设置、管理瑕疵导致的损害赔偿等,但我国现行的国家赔偿制度中没有类似的规定,对此类情形国家无赔偿责任。在行政主体承担“结果责任”或“无过错责任”的情形中,则不需考虑有责性要件,其构成要件表现为:客观违法性和因果关系。

[27]民法学家王泽鉴的观点,详情参见王利明:《侵权行为法归责原则研究》,中国政法大学出版社1992年版,第360页。

[28]参见王涌:《私权救济的一般理论》,载《人大法律评论》2000年第1辑。

[29]耶林语,参见张文显:《当代西方法哲学》,吉林大学出版社1987年版,第120页。

[30]参见王涌:《私权的分析与建构——民法的分析法学基础》,中国政法大学1998年博士学位论文。这是一种非常精致的实证分析法学的研究成果。

[31]荷兰最高法院1995年10月20日的一个判决即宣布:一律师因过错延误了就一税单提起法律救济的期间,原告因不能证明损失的存在而未能获得赔偿,因为即使该律师及时采取行动,当事人也不可能得到更优惠的税单。参见[德]克雷斯蒂安·冯·巴尔:《欧洲比较侵权法》(下),焦美华译,法律出版社2001年版,第7页注释。

[32]《祁县华誉纤维厂诉祁县人民政府行政赔偿案》,参见《中华人民共和国最高人民法院公报》2011年第4期。

[33][德]克雷斯蒂安·冯·巴尔:《欧洲比较侵权行为法》(下),焦美华译,法律出版社2001年版,第1页。

[34]对于第二个问题,我们主张,一旦公法上请求权成立,不管相对人一方是否已经行使请求权,只要行政主体怠于行使行政作为义务并达到相当不合理的程度,即构成行政不作为违法,因此造成相对人人身权或财产权侵害的,国家自然应承担行政赔偿责任。当然,必须经相对人发动公法上请求权始能引起行政主体履行作为义务,如无相对人请求,自然不涉及国家赔偿问题。在国家赔偿制度仍相当不发达的今天,人为再增加阻碍受害人获得国家赔偿的条件,显然是法治的倒退,相信裁判者不可能如此倒行逆施。

[35]廖义男:《国家赔偿法》(增订二版),台湾三民书局1998年版,第69～70页。

[36]详见罗明通、林惠珍:《英国行政法上合理原则之应用与裁量之控制》第4章第1节,1995年自版。

[37]以上国外部分的归纳总结可详细参阅罗明通:《公法上请求权与反射利益之分界——兼论公务员怠于执行职务之意义》一文,载罗明通:《国家赔偿法上公权力概念之比较研究》,1995年自版。胡建淼、杜仪方:《依职权行政不作为赔偿的违法判断标准——基于日本判例的钩沉》,载《中国法学》2010年第1期。

[38]《尹琛琰诉卢氏县公安局110报警不作为行政赔偿案》,参见《中华人民共和国最高人民法院公报》2003年第2期。

[39]借鉴大陆法系德国和日本的学理,学者朱芒把这两类规范统称为行政规定,并分为法规命令和行政规则两类。行政规定因规范调整的对象属于行政职权体系之外或之内,由此导致行政规定是否涉及私人的权利义务,是否可能成为司法审判基准,从而在总体上可以被划分为属于法规命令的行政规定(其在功能上等同于法律规范)以及属于行政规则的行政规定(其不具有法律规范的功能)。进而,即使在属于行政规则(非法律规范)的范围之内,从规范适用的角度而言,当需要适用平等待遇等原则时,这些属于非法律规范的行政规定也可能发生外部效果,产生法律规范的功能。参见朱芒:《论行政规定的性质——从行政规范体系角度的定位》,载《中国法学》2003年第1期。

[40]董保城:《怠于执行职务国家赔偿责任之探讨》,载《政大法学评论》1998总第53期。

[41]肖峋:《中华人民共和国国家赔偿法理论与实用指南》,中国民主法制出版社1994年版,第14页。

[42]罗豪才主编:《行政法学》,中国政法大学出版社1989年版,第273页;应松年主编:《国家赔偿法研究》,法律出版社1995年版,第89页;皮纯协主编:《国家赔偿法释论》,中国法制出版社1994年版,第106页。

[43]房绍坤主编:《国家赔偿法原理与实务》,北京大学出版社1998年版,第86页。

[44]对特殊情况下事实因果关系的判断有赖立法的规定。比如,公害领域疫学上的事实因果关系的客观判断必须获得立法的首肯。刑法上的“疫学上的因果关系”可参阅[日]大土冢仁:《犯罪论基本问题》,冯等译,中国政法大学出版社1993年版,第104～106页;民事责任上的类似问题可参阅[日]谷口安平:《程序的正义与诉讼》,王亚新等译,中国政法大学出版社1996年版,第246～150页。

[45]正如美国哈特和霍诺雷所云:“一个法律制度是否在任何特定的法律领域中选择承认造成结果是追求责任的必备要素,这是没有限制的。传统的和现代的观点都同意这种选择是一个政策问题。”见[美]哈特·霍诺雷:《法律中的因果关系》,1985年英文版,第91页。

[46]王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1989年版,第695页。

[47]廖义男:《国家赔偿法》(增订二版),台湾三民书局1998年版,第141～142页。

[48]肖峋:《中华人民共和国国家赔偿法理论与实用指南》,中国民主法制出版社1994年版,第117～120页。

[49]必须指出的是,因行政不作为违法引起的国家赔偿中,不作为违法在物理上并不具有原因力,这种原因力是从行为的社会意义角度理解的,即法律要求行政主体在某种情况下履行行政作为义务,来避免相对人的有害可能性向现实性转化(或帮助有利于相对人的可能性转化为现实性),如果当时条件下行政主体能够履行而不履行,导致危险状态变成现实危害,那不履行行政作为义务的行为就是危害结果产生的原因力。

[50]《西方法律思想史资料选编》,北京大学出版社1983年版,第32、339页,转引自王利明:《侵权行为法归责原则研究》,中国政法大学出版社1992年版,第187页。