侦查主体多元化的发展

随着犯罪形势的发展，犯罪行为呈现精密化趋向，加之对历史经验的总结，我国刑事侦查主体设置从二元走向了多元，国家安全机关、监狱、军队保卫部门以及海关走私犯罪侦查部门相继作为侦查主体被写入法典，以应对越发复杂的犯罪侦查需要。

第一，国家安全机关成为侦查主体。1983年6月，第六届全国人民代表大会第一次会议在北京召开。会议审议并批准成立国家安全机关。1983年7月1日，国家安全部成立。嗣后于1983年9月2日，第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》，该决定第一次明确将国家安全机关纳入侦查机关之列，即规定：“第六届全国人民代表大会第一次会议决定设立的国家安全机关，承担原由公安机关主管的间谍、特务案件的侦查工作，是国家公安机关的性质，因而国家安全机关可以行使宪法和法律规定的公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权。”而后1993年2月22日第七届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《国家安全法》，明确规定国家安全机关在国家安全工作中依法行使侦查、拘留、预审和执行逮捕以及法律规定的其他职权。1996年《刑事诉讼法》进一步确认了国家安全机关的侦查主体资格，即第4条规定：“国家安全机关依照法律规定，办理危害国家安全的刑事案件，行使与公安机关相同的职权。”2012年和2018年《刑事诉讼法》修改时保留了国家安全机关关于危害国家安全的刑事案件的侦查主体资格。

第二，监狱成为侦查主体。监狱原有的侦查权本质上也属于公安机关的侦查权。到了1983年，为了公安机关集中精力做好打击犯罪、维护社会治安等工作，中央决定将监狱工作整体移交司法行政部门管理。至此，监狱从公安机关剥离出来，归入司法行政部门管理。然而，中央将监狱从公安机关剥离出来时并没有明确监狱是否还享有侦查资格。同年8月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部在《关于严厉打击劳改犯和劳教人员在改造期间犯罪活动的通知》中明确了监狱从公安机关剥离后作为侦查主体的地位，即第3条规定：“劳改、劳教工作移交司法行政部门管理后，监狱、劳改队原有的侦查权应当继续行使……”1994年12月29日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《监狱法》，首次以立法的形式确立了监狱的侦查主体地位，《监狱法》第60条规定：“对罪犯在监狱内犯罪的案件，由监狱进行侦查。”而后，1996年以及2012年两次修改《刑事诉讼法》均保留了监狱的侦查主体地位，如1996年《刑事诉讼法》第225条第2款、第3款增加规定：“对罪犯在监狱内犯罪的案件由监狱进行侦查。……监狱办理刑事案件，适用本法的有关规定。”2012年《刑事诉讼法》第290条保留了该规定。

第三，军队保卫部门成为侦查主体。军队保卫部门作为侦查主体的身份源于新中国成立初期。在新中国成立之初，国家在成立公安部的同时，组建了公安部武装力量保卫局，专门负责军队内部的安全保卫工作，行使法律规定的公安机关的侦查等职权。而后，虽然军队保卫部门的编制体系几经调整，但其承担打击军队内部发生刑事犯罪的任务一直没有变化。军队保卫部门一直承担着军队内部发生的刑事案件侦查工作，主要包括现役军人，在编职员、职工犯罪的案件和发生在部队营区的案件。需要指出的是，虽然实践中军队保卫部门行使着侦查权，但是并未获得法律的明确规定。随着我国社会主义法制建设的不断推进，军队保卫部门在行使侦查权时遇到了许多困难。^[14]鉴于此，1993年12月29日，第八届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《关于中国人民解放军保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》，第一次从法律上明确了军队保卫部门作为侦查主体的地位。而后，1996年、2012年和2018年3次修改《刑事诉讼法》都再次确认了军队保卫部门的侦查主体地位，现行《刑事诉讼法》第308条第1款明确规定：“军队保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使侦查权。”

第四，海关走私犯罪侦查部门成为侦查主体。在改革开放初期，1979年《公安部关于刑事侦察部门分管的刑事案件及其立案标准和管理制度的规定》明确将走私犯罪案件的侦查权赋予公安机关的刑事侦查部门。但是，随着我国经济的不断发展，走私犯罪活动越来越猖獗，不仅扰乱市场秩序，而且助长了消极腐败现象的蔓延，在打击走私犯罪活动的过程中，由于海关并非侦查主体，导致查办走私犯罪案件贻误最佳时机，经常发生取证难、抓人难的问题。为了严厉打击走私犯罪活动，在1998年7月中旬召开的全国打私工作会议上，党中央、国务院决定组建由海关和公安双重垂直领导，以海关领导为主的海关缉私警察队伍，专门负责走私犯罪案件的侦查。而后，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、海关总署于1998年12月3日发布了《关于走私犯罪侦查机关办理走私犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的通知》，明确规定：“海关总署、公安部组建成立走私犯罪侦查局，纳入公安部编制机构序列，设在海关总署。缉私警察是对走私犯罪案件依法进行侦查、拘留、执行逮捕、预审的专职刑警队伍。”根据该通知，全国各级海关设立走私犯罪侦查部门，专门负责对走私犯罪案件的侦查工作。至此，海关走私犯罪侦查部门正式成为走私犯罪案件的侦查主体。我国2012年和2018年两次修改《刑事诉讼法》也确认了海关走私犯罪侦查部门的侦查主体地位，

第五，监察机关成为调查机关。腐败问题是世界各国均十分关注的热点问题之一，也是我国面临的重大问题。根据统计数据显示，自党的十八大以来，因贪污腐败问题被查办的高官就有122名原省部级以上干部，可以说我国的腐败犯罪问题亟待解决。据不完全统计，仅2013年检察机关就查处厅级官员至少227人，较之2012年的179人，增幅超过25%。^[15]2013年至2018年5年里，检察机关立案侦查职务犯罪254 419人，较前5年上升16.4%。其中，涉嫌职务犯罪的县处级国家工作人员15 234人、厅局级2405人。严肃查办国家工作人员索贿受贿犯罪59 593人，严肃查办行贿犯罪37 277人，较前5年分别上升6.7%和87%。严肃查办不作为、乱作为的渎职侵权犯罪62 066人。^[16]而且，贪污贿赂犯罪手段往往具有较大的隐蔽性和欺骗性，腐败犯罪分子往往想方设法隐瞒罪行，逃避法律制裁。现行《刑事诉讼法》对打击腐败犯罪的有关规定明显滞后，已经越来越难适应惩治腐败犯罪的需要，亟待完善。正是在这样的背景下，十八届中央纪委第二次全会上明确要求：“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”从此拉开了反腐败立法进程。(www.xing528.com)

为了实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系，中共中央办公厅于2016年11月印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，在3个省市部署设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。为了使国家监察体制改革试点工作做到于法有据，第十二届全国人大常委会于2016年12月19日审议了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定（草案）》，并于12月25日正式作出《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。2017年1月，山西省第十二届人大七次会议选举了山西省监察委员会主任，省人大常委会会议通过了省监察委员会副主任、委员的任命，标志着山西省监察委员会正式成立。我国监察体制改革试点工作进入一个新的阶段。

在前期工作基础上，国家监察立法工作专班吸收改革试点地区的实践经验，听取专家学者的意见建议，经反复修改完善，形成了监察法草案。2017年6月下旬，第十二届全国人大常委会第二十八次会议对监察法草案进行了初次审议。初次审议后，根据党中央同意的相关工作安排，全国人大常委会法制工作委员会将草案送23个中央国家机关以及31个省、自治区、直辖市人大常委会征求意见；召开专家会，听取了宪法、行政法和刑事诉讼法方面专家学者的意见。2017年11月7日起，监察法草案在中国人大网全文公开，征求社会公众意见。草案备受关注，共有3700多人提出1.3万多条意见建议。对这些意见建议，国家监察立法工作专班高度重视，进行了认真梳理、研究。2017年11月30日，全国人大法律委员会召开会议，对监察法草案作了修改完善。2017年12月，第十二届全国人大常委会第三十一次会议对监察法草案进行再次审议，认为草案充分吸收了常委会组成人员的审议意见和各方面意见，已经比较成熟，决定将监察法草案提请全国人民代表大会审议。^[17]

为了使监察体制改革符合宪法规定，维护宪法权威，并将党中央的监察体制改革决定和试点成果通过宪法、法律加以体现和巩固，2018年1月18日至19日，党的十九届二中全会审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。1月29日至30日，十二届全国人大常委会第三十二次会议决定将《宪法修正案（草案）》提请十三届全国人大一次会议审议。《监察法》草案根据宪法修改精神作了进一步修改。2018年3月11日，十三届全国人大一次会议第三次全体会议表决通过了《宪法修正案》。《宪法修正案》将监察体制改革作为重要内容加以规定，确立了监察机关为职务犯罪案件的侦查主体，即《宪法》第127条第2款规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”同年3月20日，全国人大在于宪有据的前提下审议通过了《监察法》，从而将党的十八届六中全会确定、十九大进一步提出的反腐败体制改革的顶层设计与重大决策通过立法程序予以固定，保障反腐败工作在法治轨道上行稳致远。^[18]根据《监察法》第11条的规定，监察委员会依法履行监督、调查、处置职责，对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。尽管《监察法》使用“调查”一词，但从性质上与“侦查”无异。^[19]

毋庸置疑，通过修改宪法以及制定《监察法》建立集中统一、权威高效的中国特色监察体系，赋予监察委员会侦查主体地位，是我国反腐败体制改革的标志性成果，对于有效打击腐败犯罪行为有着重大而深远的意义。

第六，中国海警局成为侦查主体。为了更加有效维护我国海洋权益，2018年6月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》，明确将原属国家海洋局领导管理的海警队伍整体划归中国人民武装警察部队领导指挥，并组建中国人民武装警察部队海警总队，称中国海警局，且明确规定：“中国海警局执行打击海上违法犯罪活动、维护海上治安和安全保卫等任务，行使法律规定的公安机关相应执法职权。”为了贯彻落实《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》，使中国海警局顺利开展海上犯罪的打击工作，我国现行《刑事诉讼法》明确将中国海警局侦查主体纳入侦查主体之列，即第308条第2款规定：“中国海警局履行海上维权执法职责，对海上发生的刑事案件行使侦查权。”而后，最高人民法院、最高人民检察院、中国海警局于2020年2月发布了《关于海上刑事案件管辖等有关问题的通知》，对中国海警局对海上案件的管辖原则、中国海警局与检察机关、法院的程序衔接等作出明确规定。^[20]