中国社会保障制度：建立与发展

一、新中国成立以前的社会保障制度

在中华人民共和国成立之前，国民党政府于1931年颁布了《工厂法》。此后，又对职工医疗、工伤、死亡、养老和生育等分别作出了规定。但是，由于我国民族资本主义经济的软弱，再者帝国主义列强及官僚买办对这些法规采取了消极抵制的措施，这些规定并没有得到真正实施。

中国共产党在创建革命根据地政权后，开始制定和实施社会保障措施。自1932年1月1日起，在革命根据地开始实施《中华苏维埃共和国劳动法》，该法在职工的医疗、老年、残疾、死亡、失业等社会保障方面都作出了规定。但是，由于该法盲目照搬苏联的做法，与当时的经济状况相比，社会保障支付标准过高，不符合当时的实际情况，因此，并没有真正发挥作用。

1933年10月15日，革命根据地重新公布了修改过的《中华苏维埃共和国劳动法》。该法规定，社会保险的实施范围包括所有的企业职工，各单位每月向社会保险局缴纳工资总额5％—20％的劳动保险费，并由劳动部规定了各项社会保险待遇的具体支付标准。该法对发展根据地的经济，巩固根据地政权，发挥了积极作用。

1948年12月27日和1949年2月28日，东北行政委员会吸取了根据地的实践经验和苏联的做法，开始实施《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》及其《试行细则》。这些法规规定，公营企业每月缴纳标准工资总额3％的劳动保险费，其中30％的保险费进入总劳动保险基金，用于调剂；70％的保险费进入各企业的劳动保险基金，用于各种劳动保险待遇的支付。

二、计划经济体制下的社会保障制度

（一）计划经济体制下的社会保障制度内容

中华人民共和国成立以后，全国统一的社会保障制度开始形成，主要包括社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚。

1．社会保险

1951年2月26日，当时的政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》。该条例规定，劳动保险的实施范围包括各类企业职工，其内容主要有养老、医疗、工伤和生育。同时规定，各类企业每月缴纳标准工资总额3％的劳动保险费，其中30％的保险费进入总劳动保险基金，用于调剂；70％的保险费进入各企业的劳动保险基金，用于各种劳动保险待遇的支付。此后，随着国民经济迅速恢复，1953年2月26日，又颁布了《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》，适当提高了各项支付标准，并对各项规定进行了具体化。

新中国成立初期，对国家机关、事业单位与企业的社会保险分开实施，单独制定政策，单独管理。20世纪50年代末，国家机关、事业单位与企业的社会保险最终得到了统一，其具体规定与以前的企业社会保险基本相同。

进入“文化大革命”以后，原来的社会保险制度的管理部门即工会被解散，各单位的劳动人事部门成为社会保险的具体管理部门。1969年2月，我国停止了劳动保险费的缴纳，各项社会保险待遇成为各企业的营业外列支。

“文化大革命”结束后，由于养老金支付标准偏低等原因而无法满足职工基本生活的需求，我国对养老金支付标准等进行了调整，提高了社会保险待遇。

2．社会救济与社会福利

新中国成立初期，社会救济分为城市社会救济和农村社会救济，其主要任务是医治战争创伤，安定人民生活，稳定社会秩序。城市社会救济的对象主要有贫民、失业人员、无业人员及孤、老、残、幼和烟民等，农村社会救济的对象主要包括灾民、难民等。20世纪50年代中期，在原来的社会救济对象中，大部分人的基本生活得到了解决，社会救济的对象在城市主要是孤、老、残、幼，社会救济不仅要解决他们的基本生活问题，而且要与社会思想改造相结合。这个时期的社会救济分为定量、定期救济与临时救济两种，并开始实行“五保户”救济政策。这种社会救济体制一直延续到20世纪80年代。

我国在新中国成立初期就建立了社会福利体制。社会福利的实施范围主要包括老人、儿童、残疾人等特殊群体，建立起各种儿童福利院、孤儿院、养老院等社会福利设施。此外，政府还大力发展以全社会成员为对象的公共福利设施。

3．社会优抚

社会优抚是我国一项特殊的社会保障制度，它的实施对象是军人及其家属。实际上，这项制度在新中国成立以前就已经存在，在新中国成立以后得到了迅速发展，并不断完善。我国相继颁布和实施了《中华人民共和国兵役法》《关于军队干部退休的暂行规定》以及《军人抚恤优待条例》等。这些法律、法规都明确规定了军人的养老金、伤残者及其家属和死亡者家属的生活保障标准。

（二）计划经济体制下的社会保障制度特征

总体上看，计划经济体制下的社会保障制度，具有以下特征：

1．实施范围不大(www.xing528.com)

我国传统社会保障制度的一大特征就是实施范围窄，其实施对象主要是城镇居民，农村居民基本上不属于其实施对象。在社会保险制度中，其实施对象局限于城镇企事业单位和机关的劳动者，非劳动成员不属于其实施对象，而且，能够享受社会保险待遇的主要是国有单位的劳动者。与此同时，在社会救济中由于享受条件非常严格，社会救济对象的数量也非常有限，相当多的贫困人员无法享受社会救济待遇。除了住房等少数领域之外，社会福利享受的人数也比较有限，大多数人很难享受到较高的社会福利待遇。

2．保障水平低

我国传统社会保障制度的另一大特征就是社会保障支付水平比较低。在相当长的时期里，养老金支付水平都比较低，甚至在某一时期或者在某些单位出现了无法享受养老金的情况。在医疗保险制度中，虽然实行公费医疗，但是，在所属单位管理条件下，医疗费无法报销的情况时有发生，这实际上降低了医疗保险金的支付水平。在生育保险和工伤保险中，与国外相比，也存在支付水平偏低的情况。

在社会福利制度中，也同样存在待遇偏低的情况，如城镇居民的住房面积小，许多城镇居民在结婚时分不到住房。由于各级财政力量有限，社会救济水平也很低，因此，难以维持贫困居民的基本生活水平。

3．制度不公

这首先表现为城乡居民之间的不公平。城镇居民具有比较完善的社会保险制度和社会福利制度，但农村居民除了少数人能享受社会救济金和一部分人能享受农村合作医疗保险待遇之外，绝大多数人没有被纳入到社会保障的实施范围之内；其次表现为劳动者与非劳动者之间的不公平。这一点在社会保险制度和社会福利制度中表现得尤为明显，非劳动人员没有资格享受社会保险待遇和分配住房的权利；最后表现为国有部门与集体部门之间的不公平。往往国有部门的劳动者可以享受较高的社会保障待遇，而其他部门的劳动者只能享受较低的社会保障待遇。

三、改革开放以后的社会保障制度

20世纪80年代初期，作为国有企业改革的配套措施，以企业退休费用社会统筹试点为标志，开始了我国社会保障制度的改革。1986年，针对劳动合同制工人建立了养老保险制度和待业保险制度。1993年，明确了建立社会保障制度的总体目标、基本原则和主要任务，确立了基本养老保险和医疗保险的制度模式，开始了社会保障制度的全面改革。经过一系列探索实践，20世纪90年代中后期相继在城镇建立了养老、医疗、失业、工伤、生育保险制度和最低生活保障制度。2000年以来，先后组织开展了完善城镇社会保障制度试点、新型农村合作医疗试点、城市医疗救助试点、扩大失业保险基金支出范围试点、城镇居民基本医疗保险试点，各项社会保障制度不断完善，并逐步向农村拓展，社会保障事业进入统筹城乡、全面发展阶段。经过多年努力，我国社会保障制度体系框架基本形成，覆盖范围逐步扩大，基金支撑能力逐步增强，管理服务体系逐步健全，对保障人民群众基本生活、维护改革发展稳定大局发挥了重要作用。

（一）社会保障体系框架基本形成

以20世纪80年代初开始的企业职工退休费用社会统筹试点为起点，我国先后启动了养老、失业、生育、工伤和医疗保险制度改革。经过一系列试点探索，各项社会保障制度相继建立并逐步规范和完善，基本养老保险制度于1997年实现了统一，2005年进一步完善了有关制度规定和政策措施；城镇职工基本医疗保险制度于1998年开始全面建立，2003年以来，先后开展了新型农村合作医疗试点和城镇居民基本医疗保险试点；国营企业职工待业保险制度于1986年建立，1999年颁布《失业保险条例》，对制度进行了调整和完善；工伤保险制度于1996年开始试行，2003年颁布《工伤保险条例》，进一步完善了工伤保险制度；生育保险制度于1994年开始试行，有关制度和政策措施不断完善；最低生活保障制度于1999年首先在城市建立， 2007年扩展到农村地区。

2008年以来，我国的社会保障制度建设取得突破性进展，填补了多项社会保障制度建设空白，已有的制度得到进一步完善。社会保险法颁布实施，建立和完善了城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险、农村最低生活保障、城乡医疗救助等重要制度，实现了由单位和家庭保障向社会保障、由覆盖城镇职工向覆盖城乡居民、由单一保障向多层次保障的根本性转变。目前，城乡基本养老保险制度全面建立，全民医保基本实现，社会救助体系基本形成，社会保障基本实现制度全覆盖。

（二）参保范围逐步趋向全覆盖

改革开放以来，社会保障制度不断打破所有制和身份界限，向各种所有制经济组织和各类人群拓展，不断扩大制度覆盖面，稳步提高待遇水平，使越来越多人民群众得以共享改革发展成果。各项社会保障覆盖范围不断扩大。随着改革的深化和多种所有制成分的出现，各项社会保障制度覆盖范围逐步从国有企业向各类企业、从正式职工向全体就业人员、从城镇居民向城乡居民扩展。2012年底，全国参加城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险人数分别为3．04亿人、5．36亿人、1．52亿人、1．90亿人、1．54亿人，分别比2007年底增长50．9％、140．2％、30．7％、56．0％、98．6％；新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险参保人数达到4．84亿人，新型农村社会合作医疗参合人数达到8．05亿人，经常性救助对象和享受国家抚恤补助的优抚对象每年达到9 100万人，城乡低保对象基本实现应保尽保。同时，中央和地方财政安排专项资金，集中解决了一批历史遗留问题，帮助地方将关闭破产国有企业未参保退休人员全部纳入城镇职工基本医疗保险，并统筹解决其他关闭破产企业退休人员和困难企业职工纳入医疗保险问题；将国有企业“老工伤”人员纳入工伤保险统筹管理；将未参保集体企业和“五七工”“家属工”等群体纳入养老保险。2012年末，参加各项养老保险人员达到7．9亿人，除已有其他养老保障制度安排的（机关事业单位和军队等）人员、不在养老保险制度覆盖范围内的（少年儿童和高中及以上在校学生）人员，尚未参加养老保险的人员约为1．9亿人；参加各项医疗保险人员超过13亿人，基本医疗保险覆盖人口已达95％以上。

（三）城乡居民基本生活得到有效保障

社会保障制度改革作为国有企业改革的重要配套措施，在30多年的改革发展中，通过采取一系列有针对性的政策措施，切实保障下岗、失业职工和离退休人员的基本生活和基本医疗需求，解决了体制转轨带来的突出历史遗留问题，有力地支持了国有企业改革。一是在国有企业改革脱困和经济结构调整时期实现并巩固了“两个确保”，为顺利推进国有企业改革和经济结构调整、维护改革发展稳定大局做出了历史性贡献；二是建立“三条保障线”。在分流安置国有企业富余人员过程中，为了与“两个确保”政策相衔接，1998年以来各地建立了相互衔接的国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障制度，使国有企业改革和经济结构调整得以平稳推进；三是切实保障了下岗失业人员和退休人员的基本医疗需求，维护了职工的基本权益和社会稳定，使改革得以顺利进行。

连续8年调整企业退休人员基本养老金，2012年全国企业退休人员人均基本养老金每月1 721元，是2007年的1．86倍。开展了门诊统筹，逐步提高基本医疗保险报销比例，各级财政对城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗补助标准从每人每年40元提高到2012年的240元以上，城镇职工基本医疗最高支付限额由职工年平均工资的4倍提高到6倍；城镇居民基本医疗、新型农村合作医疗的最高支付限额分别达到居民年人均可支配收入、农民年人均纯收入的6倍以上。失业保险金、工伤保险金、生育保险待遇进一步提高。这五年城乡低保实际救助水平分别提高了137％、188％，农村“五保”、优抚对象抚恤和生活补助标准明显提高。社会保障水平的提高，为改善人民生活，使更多的人分享经济社会发展成果创造了有利条件。

（四）社会保障制度运行基本平稳

坚持顶层设计、统筹兼顾、量力而行，着眼于可持续发展，建立和完善社会保障制度。各级政府加大对社会保障的财政投入，社保基金收支和管理进一步规范，通过做实个人账户、探索基金投资运营等途径，社保基金规模不断扩大。2012年城镇五项社会保险基金总收入、总支出和累计结余规模分别为2．85万亿元、2．21万亿元和3．54万亿元，分别比2007年增长163．3％、179．7％和214．1％。目前全国社会保障基金总规模为1万亿元。社保基金规模的扩大，抗风险能力增强，进一步夯实了社会保障制度平稳运行的物质基础。

（五）社会保障公共服务体系基本建立

伴随各项社会保障制度的建立和完善，社会保障事业的管理体制逐步理顺，组织体系逐步健全，各项基础建设和能力建设逐步加强，为广大人民群众和企事业单位提供高效便捷的服务，减轻了企业事业单位的社会事务负担。一是实现了各项社会保障待遇的社会化发放，杜绝了企业因资金紧张而挤占拖欠养老金的问题。医疗、失业、工伤、生育等保险待遇的结算和发放事务也相继从企业中分离出来，改由专门的社会保障经办机构进行支付与发放；二是按照建立独立于企业事业单位之外的社会保障体系和政事分开的要求，普遍建立了独立于企业事业单位之外的社会保障经办、管理和服务体系。目前已形成了以各级社会保险经办机构为主干、以银行及各类定点服务机构为依托、以社区劳动保障工作平台为基础的社会保障管理服务组织体系和服务网络，并逐步向乡镇、行政村延伸。规范化、信息化、专业化建设积极推进。金保工程建设初见成效，建立了中央、省、市三级网络，并全部实现了省、部联网。2012年末，全国社会保障卡持卡人数达到3．41亿人，基本实现了企业离退休人员的社会化管理。