京津冀协同发展与区域法治建设的主要内容

研究地方立法的价值取向是一个具有挑战性的理论课题。一方面是因为地方立法的价值取向具有多元性，是一个复杂的系统工程。“任何一项立法，都意味着对多重价值的权衡和选择。只要社会存在着不同的价值主体、不同的价值诉求、不同的价值理念，那么，就必然地存在着价值冲突。存在着价值冲突，就必须进行价值权衡和选择。”^[5]另一方面是因为地方立法的价值取向具有动态性，始终处在变动发展过程中，即便是同一个价值取向，在不同的发展阶段也具有不同的内涵和要求。总的来说，京津冀三地地方立法在价值取向上应当始终把握民主、科学、公平、民权等基本价值。博登海默曾说过：“任何值得被称为法律制度的制度，必须关注某些超越特定社会结构和经济结构相对性的基本价值。在这些价值中，较为重要的有自由、安全和平等。”^[6]此外，现阶段的三地地方立法在价值取向上还应当注重合作价值、精细化价值以及自主性价值等。

1.民主价值

地方立法的民主价值意味着地方性法规在制定、修改、废止的全过程中都应当符合最广大人民的根本利益，地方性法规的条文规范应当具有充分的民意代表性。地方立法是对地方上不同利益群体的利益进行协调和再分配的过程。如何处理地方立法中不同利益群体的关系问题，这就涉及地方立法的民主价值。地方立法不应当在各种利益的较量与博弈过程中忽略立法本身所必须追求的民主价值。地方立法的民主性是地方立法应当具有的基本价值取向。在现代社会，民主是现代立法的正当性基础。“正确的立法价值取向不是立法者个人意志或少数人意志的体现，而是人民的共同意志的体现。要想使代表人民意志的立法价值取向得以实现，首要的选择便是坚持民主立法，建立民主立法制度。这是立法价值取向实现的首要条件和保障。”^[7]对于地方立法而言，民主立法具有更多的现实保障和更便利的实现条件，也具有更强烈的民主需求。地方性法规是在特定地域范围内实施的，由于对地域文化的认同感与归属感以及交通的便利等因素影响，地域范围越是局限，在该地域范围内实现民主立法的程度就应当越大。这就决定了相对于中央立法而言，地方立法应当具有更浓烈的民主价值关怀。地方立法的民主价值取向应当强调地方立法服务于公共利益而非少数特权阶层的局部利益，应当通过各项制度和各种途径保障地方立法的民主性。具体来说，地方立法民主价值的提升可以从下列两方面展开：

（1） 地方立法中的公众参与。地方立法中的公众参与是对代议制民主的补充，是为了弥补代议制民主制度的某些不足而逐渐发展起来的一种直接民主形式。公众参与作为直接民主形式，在地方层面更容易展开。地方立法中公众参与的形式具有多样性：既表现为在草案制定与修改过程中通过各种途径广泛征求公众意见，又表现为允许公民旁听相关会议。比如，北京市先后对 “禁止燃放烟花爆竹” “见义勇为人员奖励和保护”“市容环境卫生” “养犬管理” “实施交通安全法” “禁燃改限放”等专项立法鼓励公众参与，推动了北京市民主立法的进程。此外，北京市还早在1999年就开始探索允许市民旁听市人大常委会会议，建立了北京市人大 “公民旁听” 制度，成为允许公民旁听省级人大常委会会议最早的地区之一。关于地方立法中的公众参与，尚需注意两个方面的问题。第一，对公众意见的处理机制有待进一步完善。地方立法过程中，立法机关会收集到大量的公众意见，对这些意见如何答复，如何避免意见答复过程中的避重就轻和相互推诿是需要进一步探讨的。第二，地方立法中的公众参与不能一刀切，需要针对不同的参与人群建立切实可行的参与模式。

（2） 地方立法中的信息公开。地方立法中的信息公开对于保障公民的知情权和参与权以及保证立法的公平公正具有重要意义。需注意的问题是，地方立法的信息公开绝不只是意味着草案文本内容的公开，而应当是整个地方立法过程的全方位信息公开。目前，地方立法公开的内容基本上仅限于草案文本，而对于立法过程中的其他大量信息，比如，起草者说明、审议过程中的各种观点、会议记录、审议报告等则处于信息封闭的状态。如果不借助于这些大量的草案之外的信息，根本无法判断一条规范是否具有正当性。这种情况的存在容易给利益群体造成可乘之机，造成地方立法过程中的管制俘获。因此，在地方立法过程中，立法机关应当在信息公开方面有更大的作为。

2.科学价值

地方立法的科学价值取向是指地方立法过程中 “必须以符合法律所调整事态的客观规律作为价值判断，并使法律规范严格地与其规制的事项保持最大限度地和谐”。^[8]这就是说，地方立法需要遵循科学发展规律，需要与立法的内外在条件保持高度一致。地方立法既不能超越科学发展规律超前立法，也不能违背科学发展规律滞后立法。在科技发展日新月异的现代社会，如何进一步实现地方立法的科学价值呢？这需要从以下几方面努力：第一，地方性法规在进行立法规划、编制立法计划时需要更多地考虑地方社会发展的客观需要。不同地方的地方性法规在进行立法规划和立法计划编制时需要紧密结合本地实际情况，不能好高骛远，也不能盲目借鉴。第二，在具体的地方立法条文制定与修改过程中要更加注重借助数据支撑、寻找科学依据、寻求专家的技术支持。第三，各领域地方立法要协调发展，不可只注重某一方面的地方立法而不顾其他。改革开放40年来，伴随社会主义市场经济的不断完善，促进经济发展的地方立法不断增多，而在民生领域、社会保障领域的地方立法则有所延后。今后地方立法的纠偏行动切忌不可太过，要以科学性为指导，在加快社会保障立法进程、促进生态文明建设的同时引导经济平稳较快发展，推动经济社会协调发展。

3.公平价值

公平是一切法律所应当具备的最基本品质。地方立法中的公平价值取向是指地方立法应当秉持公正、无偏私，平等对待各方主体。对于地方立法而言，公平应当是其基本的价值取向之一。立法的公平价值取向至关重要，只有保证立法的公平，才能保证执法和司法的公平。对此，马克思早就尖锐地指出：“如果认为在立法者偏私的情况下有公正的法官，那简直是愚蠢而不切实际的幻想！”^[9]地方立法公平的实质，是关于权利与义务、权力与责任的一种公平的分配关系。毕竟，“与执法注重‘管理’、司法注重 ‘判断’ 相比，立法主要就是 ‘分配’，借助立法要合理分配权利义务和责任，调整各种利益关系”。^[10]地方立法机关在对公民的权利与义务、行政机关的权力与责任进行配置的过程中要充分把握公平价值取向，平等对待，合理配置。立法平等是地方立法公平价值取向的内在要求。立法平等是指 “所有类属相同的人 （社会主体），除特殊的理由外，必须视为平等地享有同类法律权利的资格和平等地承担法律义务的主体”。^[11]保证地方立法的公平价值取向需要地方立法者平等对待一切公民，不能因身份的不同而使一部分公民享有特权。当前，在贯彻落实京津冀协同发展战略过程中，三地地方立法机关在把握地方立法公平价值取向时，需要注意，对个人而言，地方立法的公平价值取向还要求在地方立法过程中要适度向社会弱势群体倾斜。对此，有学者指出，需要通过立法上适度的差别对待实现立法上的矫正公平。“针对合理的差异，在立法上给予权利和义务的特殊规定，即是立法公平的另一重要表现形式：矫正的立法公平。”^[12]

4.赋权价值(www.xing528.com)

我国 《宪法》 规定了公民享有的基本权利，其他法律对于基本权利之外的公民权利作了规定。地方立法的赋权价值取向就是指要通过地方立法落实公民基本权利和其他权利，保护公民基本权利和其他权利不受侵犯。在全面推进依法治国的时代背景下，我们应当在对法治概念以及法治精神有更深入理解的基础上，认识到地方立法应切实将承认公民权利、保护公民权利、防止公共权力恣意侵犯公民权利作为价值追求。为此，地方立法应当进一步展开两个方面的工作，一方面是将以宪法为核心构筑起来的一系列公民权利落到实处，另一方面是进一步明确地方公共权力的界限和规范地方公共权力的运行。

第一，必须通过地方立法落实公民权利，尤其是关系民生和社会保障方面的公民权利。目前，关于公民在民生和社会保障方面的权利，宪法和法律规定已经非常明确。比如，《宪法》第14条第4款规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。” 《宪法》 第45条第1款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。” 《社会保险法》 第2条规定：“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。” 对地方而言，当下最需要做的就是抓紧制定一系列相关法规文件，并保证相关法规的贯彻执行，通过地方立法的形式切实推进公民权利的实现。

第二，必须通过地方立法保护公民权利，防止公民权利受到公共权力的恣意侵犯。公民权利与公共权力是一对矛盾范畴。在传统的法律工具主义影响下，很长一段时期我们的地方立法都是以维护公共权力、方便行政管理为价值追求的，偏向于通过地方立法来确认公共权力的权威性并为公共权力的行使提供便利条件。近年来，随着法治理念的传播，公民的权利意识不断提高。公民权利在法律地位上的提升不仅意味着需要通过立法排除公共权力对公民权利的侵害，保护公民权利；还意味着需要通过立法引导公共权力更好地为公民权利服务，不断满足私权利主体日益增长的权利需求，实现地方立法的人性化发展。

5.合作价值

地方立法的合作价值取向是指在地方立法时应当以有利于双方或多方主体合作的方式进行立法设计，以实现维护公共利益和管理社会事务的立法目的。合作治理是中国公共治理发展的新趋势。地方立法应当对此有所回应，在立法的价值取向上，将合作价值纳入自己的视野。京津冀三地地方立法的合作价值取向既要立足于政府与社会自治力量的合作，也要立足于公共权力与公民权利的合作，还要立足于三地公权力主体之间的合作。

第一，基于地方立法的合作价值取向，地方立法在功能上要更多地发挥立法的引导、促进功能。随着依法治国实践的不断深入，行政权力越来越受到严格的法律规范，行政权运行的边界、程序、方式都会受到法的约束，行政主体的依法行政使得行政主体与行政相对人之间的抵触对抗不那么明显，双方之间协商合作成为可能。相应地，地方立法的强制、制裁功能有所减弱，引导、促进功能变得更加重要。地方立法机关和行政执法部门要更多地站在引领者、指导者、监督者的角色上通过引导市场及市场主体发挥其主观能动性来共同实现立法目的。

其次，在具体的行政手段上，要更加注重运用非强制性手段和柔性方式实现地方立法的合作价值。传统上，地方立法多适用强制性规范、禁止性规范、惩罚性规范，明确公民、法人或其他组织应当履行的义务以及违反义务应承担的责任。随着依法治国实践的不断深化，地方立法应当更多地采用非强制性的、柔性的方式来引导双方权利义务格局的形成。在地方财政实力和经济条件允许的情况下，还可以通过更多的经济激励手段实现立法目的。在这方面，我国是有法律依据的。比如，《循环经济促进法》 第五章专门规定了激励措施，包括财政支持、税收优惠、信贷支持、收费制度等手段。该法第 42条规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府设立发展循环经济的有关专项资金，支持循环经济的科技研究开发、循环经济技术和产品的示范与推广、重大循环经济项目的实施、发展循环经济的信息服务等。”

6.精细化价值

地方立法的精细化价值取向是指地方立法应当本着立法解决问题的原则，有几条立几条，避免大而全、小而全的立法模式。地方立法的精细化价值取向主要是就地方立法的立法技术而言的。这种精细化包括两个方面，一方面是指在已有的法律体系框架下，地方立法要结合地方实际，精耕细作，使条文规范更具操作性；另一方面是指地方立法在立项起草及审议的全过程都应当具有明确的问题意识，针对问题立法，立法解决问题。此外，在地方立法实践中，还应当处理好精细立法与节约立法的关系。不能将地方立法的精细化简单等同于对各类规范性文件的汇总，甚至照抄照搬上位法规范造成重复性立法，而应当有效利用立法资源，将好钢用到刀刃上。