流动人口子女教育法律保障现状调查

1.法律法规规章层面的保护

宪法作为国家的根本大法，对公民的受教育权进行了宪法规范和保障。《中华人民共和国宪法》 第46条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。” 这一规定使受教育权成为我国公民所享有的宪法基本权利之一。宪法中规定的受教育权需要通过相关的教育法律法规具体体现。宪法中的受教育权不仅是指教育机会的平等权，而且是指公民接受义务教育的权利、接受高等教育的权利、接受职业教育的权利等具体权利。《中华人民共和国教育法》 （以下简称 《教育法》） 是教育领域的基本法律。该法在保障受教育者的受教育权利方面作出了细致规定，这主要体现在第37条和第43条两个条文。该法第37条规定：“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。学校和有关行政部门应当按照国家有关规定，保障女子在入学、升学、就业、授予学位、派出留学等方面享有同男子平等的权利。” 该法第43条详细列举了受教育者的权利，包括：“参加教育教学计划安排的各种活动，使用教育教学设施、设备、图书资料；按照国家有关规定获得奖学金、贷学金、助学金；在学业成绩和品行上获得公正评价，完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书；对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼；法律、法规规定的其他权利。” 《教育法》 对义务教育也有明确规定，该法第19条规定：“国家实行九年制义务教育制度。各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学。适龄儿童、少年的父母或者其他监护人以及有关社会组织和个人有义务使适龄儿童、少年接受并完成规定年限的义务教育。” 《中华人民共和国义务教育法》 （以下简称 《义务教育法》） 则对公民接受义务教育进行了具体规范。该法第2条规定了国家的义务教育制度：“国家实行九年义务教育制度。义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。” 该法第4条规定了义务教育的主体资格：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务”。对于流动人口随迁子女如何接受义务教育，该法第12条规定：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定”。这就奠定了流入地政府为流动人口随迁子女提供义务教育的法律责任，但是该法对于各地如何保障实施并未具体规定。

京津冀区域历来高度重视通过法律手段解决流动人口子女教育问题。以北京市为例，先后制定实施了 《北京市未成年人保护条例》 《北京市实施 〈中华人民共和国义务教育法〉 办法》等地方性法规和规章。《北京市未成年人保护条例》 是北京市首次尝试通过地方立法方式解决流动人口子女教育问题。该条例第36条规定：“本市各级人民政府和有关部门应当创造条件，保障外地来京务工经商人员的未成年子女接受义务教育。” 《北京市实施 〈中华人民共和国义务教育法〉 办法》 对于流动人口子女如何接受义务教育提供了法律指引。该法第 12条规定：“非本市户籍的适龄儿童、少年，因父母或者其他法定监护人在本市工作或者居住需要在本市接受义务教育的，由父母或者其他法定监护人持本人及儿童、少年的身份证明、居住证明、工作证明等材料，经居住地所在街道办事处或者乡、镇人民政府审核确认后，到居住地所在区、县的教育行政部门确定的学校联系就读；学校接收有困难的，可申请居住地所在区、县的教育行政部门协调解决。” 该法第13条规定：“市和区、县人民政府应当依法保障外地来京务工农民子女中的适龄儿童、少年接受义务教育，具体办法由市人民政府制定。”

2.政策层面的保护(www.xing528.com)

《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010～2020年）》在战略目标上提出要坚持教育的平等性，“形成惠及全民的公平教育。坚持教育的公益性和普惠性，保障公民依法享有接受良好教育的机会。建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距。努力办好每一所学校，教好每一个学生，不让一个学生因家庭经济困难而失学。切实解决进城务工人员子女平等接受义务教育问题”。对于流动人口子女的义务教育和升学考试，该纲要明确提出 “坚持以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主，确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育，研究制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法”。《国家教育事业发展 “十二五” 规划》 更具体地提出了数字要求，“进城务工人员随迁子女在公办学校接受免费义务教育的比例达到85%以上”。该规划多次提到流动人口子女教育问题。比如，“完善进城务工人员子女接受义务教育体制机制，探索非本地户籍常住人口随迁子女非义务教育阶段教育保障制度”。又如，“保障进城务工人员随迁子女享受基本公共教育服务权利。健全输入地政府负责的进城务工人员随迁子女义务教育公共财政保障机制，将进城务工人员随迁子女教育需求纳入各地教育发展规划。加快建立覆盖本地进城务工人员随迁子女的义务教育信息服务与监管网络。鼓励各地采取发放培训券等灵活多样的形式，使新生代农民工都能在当地免费接受基本的职业教育与培训。推动各地制定非户籍常住人口在流入地接受高中阶段教育，省内流动人口就地参加高考升学以及省外常住非户籍人口在居住地参加高考升学的办法。” 这些规定都明确指出了未来流动人口子女教育的方向。《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》 （国办发 [2003] 1号） 则是关于流动人口子女义务教育的较早规定。该通知规定要 “保障农民工子女接受义务教育的权利。流入地政府应采取多种形式，接受农民工子女在当地的全日制公办中小学入学，在入学条件等方面与当地学生一视同仁”。《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》（国办发 [2003] 78号） 更加细致地规定了流动人口子女的义务教育问题。《国务院办公厅转发教育部等部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》 （国办发 [2012] 46号） 则是针对新形势下流动人口子女义务教育后的升学考试问题进行了明确规定。该通知指出了做好随迁子女升学考试工作的主要原则：“坚持有利于保障进城务工人员随迁子女公平受教育权利和升学机会，坚持有利于促进人口合理有序流动，统筹考虑进城务工人员随迁子女升学考试需求和人口流入地教育资源承载能力等现实可能，积极稳妥地推进随迁子女升学考试工作。” 关于具体办法的制定，该通知指出：“各省、自治区、直辖市人民政府要根据城市功能定位、产业结构布局和城市资源承载能力，根据进城务工人员在当地的合法稳定职业、合法稳定住所 （含租赁） 和按照国家规定参加社会保险年限，以及随迁子女在当地连续就学年限等情况，确定随迁子女在当地参加升学考试的具体条件，制定具体办法。” 根据该通知要求，制定随迁子女升学考试政策应当考虑三个方面的因素：一是与城市经济社会资源状况相适应，要考虑城市功能定位、产业结构布局和城市资源承载能力；二是与学生家长的条件相结合，要考虑进城务工人员在当地的合法稳定职业、合法稳定住所 （含租赁） 和按照国家规定参加社会保险年限等情况；三是要考虑随迁子女在当地连续就学年限等情况。

京津冀区域对于流动人口子女教育的政策保障工作一直非常重视。以北京为例，《北京市中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》 提出要 “进一步增强保障来京务工人员随迁子女接受教育的能力”，要 “以公办学校接收为主，完善来京务工人员随迁子女接受义务教育的保障体制”。《北京市 “十二五” 时期教育改革和发展规划》 提出 “十二五” 时期，“妥善解决来京务工人员随迁子女在京接受教育需求的任务更加艰巨”，在目标上要 “加快推进城乡教育一体化机制建设，进一步增强保障来京务工人员随迁子女接受义务教育的能力”。在流动人口子女义务教育阶段要 “坚持以公办学校为主，规范、扶持民办学校，切实保障来京务工人员随迁子女接受义务教育的权利”。《北京市进城务工人员随迁子女接受义务教育后在京参加升学考试工作方案》 则就近期社会关注度较高的异地高考等流动人口子女义务教育后的升学考试问题做出了回应。该方案指出，近期实行过渡期升学考试措施，千方百计为随迁子女在京升学考试提供多样化服务。“在北京市出台随迁子女在京升学考试办法之前和新办法公布后3年内，为了方便随迁子女在京升学考试，实行如下过渡措施：（一） 自2013年起，凡进城务工人员持有有效北京市居住证明，有合法稳定的住所，合法稳定职业已满3年，在京连续缴纳社会保险已满3年，其随迁子女具有本市学籍且已在京连续就读初中3年学习年限的，可以参加北京市中等职业学校的考试录取。其中来自农村的学生和学习涉农专业等符合相关规定的学生享有北京市中等职业教育免学费和国家助学金政策。学生从中等职业学校毕业后，可按照有关规定参加高等职业学校的考试录取。（二） 自2014年起，凡进城务工人员持有有效北京市居住证明，有合法稳定的住所，合法稳定职业已满6年，在京连续缴纳社会保险已满6年，其随迁子女具有本市学籍且已在京连续就读高中阶段教育3年学习年限的，可以在北京参加高等职业学校的考试录取。学生从高等职业学校毕业后，可以参加优秀应届毕业生升入本科阶段学习的推荐与考试录取。（三） 自2014年起，凡进城务工人员持有有效北京市居住证明，具有合法稳定职业及合法稳定住所，其随迁子女具有本市学籍且已在京连续就读高中阶段教育3年学习年限的，可选择在京借考高考。北京市按教育部相关文件规定，经学生户籍所在省同意后为学生提供高考文化课在京借考服务，学生回户籍所在省参加高校招生录取。（四） 凡进城务工人员持有有效北京市居住证明，其随迁子女均可按照有关规定，和户籍学生同等待遇报名参加北京市成人高等教育、高等教育自学考试、网络高等教育、开放大学的考试录取。”