诉讼当事人地位问题－司法论坛（2019年卷）

本案是环境行政公益附带民事公益诉讼“一纸诉状、一次庭审、分别判决”模式的开端，诉讼当事人涉及公益诉讼人、被诉行政机关和违法行为人。其中，检察机关作为公益诉讼人、被诉行政机关作为环境行政公益诉讼的被告、违法行为人作为环境民事公益诉讼被告和环境行政公益诉讼第三人参与诉讼。确定这三者在环境行政公益附带民事公益诉讼中的地位，将有利于明确三者各自的权利义务，从而推动诉讼程序的进行。

（一）检察机关的诉讼地位认定

2016年2月29日，白山市人民检察院以公益诉讼人身份向白山市中级人民法院提起行政公益附带民事公益诉讼，其诉讼请求在案件审限内得到了法院的支持。关于检察机关能否提起环境行政公益附带民事公益诉讼以及其在本案中的地位是当时审判机关需要解决的首要问题。

依据《最高检试点方案》《最高检实施办法》以及《最高法实施办法》中“公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起行政公益诉讼”和“在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼”等规定，检察机关享有提起环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼的权利。对于试点工作期间检察机关能否提起行政附带民事公益诉讼，以上规范均没有作出明确规定。但是，相关“兜底”条款（如“本办法未规定的，分别适用民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定”）的适用，为检察机关提起环境行政公益附带民事公益诉讼保留了一定空间。在试点阶段的司法实践中，检察机关成了提起环境行政公益诉讼的最佳主体，在这一基础上，依据以上规范，由检察机关提起环境行政公益附带民事公益诉讼顺理成章。

试点工作结束后，2017年《行政诉讼法》第25条和《司法解释》第21条虽然确认了检察机关作为行政公益诉讼唯一提起主体的地位，但却未就人民检察院提起环境行政公益附带民事公益诉讼作出具体规定，这在一定程度上使得这一诉讼制度的发展陷入了困局。未来，检察机关提起环境行政公益附带民事公益诉讼的法律依据在哪里？“诉讼权利义务参照民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释关于原告诉讼权利义务”的规定能否在试点结束后继续适用？这些问题亟须相关立法和司法解释作出明文规定，并且还须在相应文本中明确检察机关提起环境行政公益附带民事公益诉讼时的权利义务和程序规范。

（二）被诉行政机关的诉讼地位认定

在本案的行政公益附带民事公益起诉书中，江源区卫生和计划生育局、江源区中医院二者均被列为案件的被告。江源区卫生和计划生育局作为对生态环境和资源保护负有监督管理职责的行政机关——也是被诉行政机关——在本案中应为行政公益诉讼中的被告。

关于被诉行政机关身份的认定：《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》　　（简称《授权决定》）规定为“行政机关”，《最高检试点方案》和《最高检实施办法》规定为“负有监督管理职责的行政机关”，《最高法实施办法》规定为“负有监督管理职责的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织”，2017年《行政诉讼法》第25条和《司法解释》第21条规定为“负有监督管理职责的行政机关”。实际上，上述规范基本都将环境行政公益诉讼的被告界定为负有相关监督管理职责的行政机关，只是在表述上略有差异。修改后的2017年《行政诉讼法》作为对试点工作与试点时期各规范的汇总运用，在规范层面对这一问题进行了统一。

关于被诉行政机关是行政公益诉讼被告的认定：试点期间的相关规范都规定了“行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织”。亦即，“负有监督管理职责的行政机关”是行政公益诉讼的被告。《司法解释》第24条规定：“在行政公益诉讼案件审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责……”也从侧面肯定了被诉行政机关是行政公益诉讼被告的地位。2017年《行政诉讼法》虽未作出明文规定，但依据这一法律的性质，不难判断被诉行政机关的诉讼地位。(www.xing528.com)

在这里，需要注意的是，行政机关在环境保护的监督管理工作中往往需要几个部门的相互配合协作，这使得其在履行监督管理职责过程中作出的违法行为或不作为也会涉及多个部门，如质检部门、卫生部门、环保部门和政府等。当有关行政机关因违法行政或不作为引起环境行政公益附带民事公益诉讼时，问责对象亦需全面，而不应单单就某一行政机关的违法行为或不作为行为提起诉讼。本案中，就江源区卫生和计划生育局的违法行政行为和不作为行为，白山市人民检察院提起了环境行政公益附带民事公益诉讼，符合试点期间的各项规定。这里留有的疑惑是，2014年1月江源区环保局在作出限期改正处理后并未继续进行监管，基于此，是否也应该把江源区环保局列为环境行政公益诉讼被告？笔者认为，应当将江源区环保局列为环境行政公益附带民事公益诉讼的被诉行政机关之一，进而维护司法统一、增强司法权威。

（三）违法行为人的诉讼地位认定

在环境行政公益附带民事公益诉讼活动中，检察机关与被诉行政机关的诉讼地位都相对明确，而违法行为人的诉讼地位认定却存在一定的难度。环境行政公益附带民事公益诉讼实质上是两诉的合并，被诉行政机关实为环境行政公益诉讼的被告，那么违法行为人应当是环境行政公益诉讼第三人和环境民事公益诉讼被告，^[2]而为便宜起诉，可将其作为被告直接列入环境行政公益附带民事公益起诉书中。

本案中，白山市人民检察院虽然只出具了一份行政公益附带民事公益起诉书，但白山市中级人民法院却依据案件具体情况分别作出了行政和民事判决。江源区卫生和计划生育局承担了环境行政公益诉讼中的责任，而江源区中医院则承担了环境民事公益诉讼中的责任。从这一判决结果来看，违法行为人实际上仅仅被解读为环境民事公益诉讼的被告。

依据试点期间的各项规定，环境民事公益诉讼的被告是实施损害社会公共利益行为的公民、法人或者其他组织。毋庸置疑，江源区中医院的违法排污行为使得环境公益受到侵害，就其所应承担的环境污染责任而被列为被告参加诉讼符合法律规定。江源区中医院是环境民事公益诉讼被告，这一诉讼地位几乎在相关的法律和规范中都得到了肯定。

试点期间，相关规范并没有规定环境行政公益诉讼第三人的具体情况与规范适用。因而，在探求如何处理这一问题时，可以参照适用《行政诉讼法》中有关诉讼第三人的规定。根据《行政诉讼法》第29条的规定，“同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼的”和“同案件处理结果有利害关系的”可以作为第三人参加行政诉讼。本案的环境行政公益诉讼部分，因江源区卫生和计划生育局对江源区中医院违法发放行政许可而产生，江源区中医院与卫生和计划生育局“违法发放”行为存在法律上的利害关系。因此，江源区中医院以环境行政公益诉讼第三人身份参加诉讼也符合法律规定。

本案并未涉及对江源区中医院相关行政许可的撤销问题，因此其未能被列入环境行政公益诉讼第三人也在情理之中。但是，从节约诉讼成本、提高诉讼效率的角度出发，应当在《行政诉讼法》有关检察机关提起公益诉讼的规定中，对涉及行政公益附带民事公益诉讼的内容进行增补，并明确违法行为人可以作为公益诉讼第三人参与诉讼。