城市供水、污水处理特许经营制度

长期以来，城市供水和污水处理业实行的是“官督官办”的建设与管理运营模式，其突出的问题是效率不高、财力不够、发展能力受阻，不符合建设社会主义市场经济体制和与国际市场水务建管模式的发展方向，所以，改革城市供水和污水处理业的管理体制和运营模式已成为其实现发展的客观社会需要，而采用国际上实践证明行之有效的特许经营办法、管理制度，将成为其建管改革的选择方向。

4.5.2.1 依据

国家已制订了一系列经济法律法规，如《中华人民共和国涉外经济合同法》、《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》、《国务院关于激励外商投资的规定》、国家发展和改革委员会 《关于促进和引导民间投资的若干意见》、国务院批准 《外商投资产业指导目录》等，已基本形成规范外商投资的法律法规体系及政策，为外资和资金投入创造了法律保障环境。

《水利产业政策实施细则》 （水利部水政法 [1999]311号）提出“理顺投资渠道，扩大资金来源，合理确定价格，规范各项收费，完善经营管理。建立起适应社会主义市场经济体制的水利可持续开发、利用、保护的良性运行机制。”规定 “鼓励外商采用独资、合资、合作、BOT 等多种方式建设水利项目。鼓励各类水利项目积极争取利用国际金融组织、外国政府的优惠贷款。利用外资项目的国内配套资金优先保证。”

《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城 [2002]272号）提出开放市政公用市场 “鼓励社会资金，外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。对供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施的建设，应公开向社会招标选择投资主体。”“市政公用行业实行特许经营的范围包括：城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行业。”“实施特许经营制度应包括已经从事这些行业经营活动的企业和新设立企业、在建项目和新建项目”。

《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》（计投资[2002]1591号）指出： “改革管理体制，逐步施行城市污水、垃圾处理设施的特许经营。现有从事城市污水、垃圾处理运营的事业单位，要在清产核资、明晰产权的基础上，按《中华人民共和国公司法》改制成独立的企业法人。”“新建城市污水、垃圾处理设施应创造条件，积极推向市场，引入竞争机制，通过招标选择投资者。鼓励社会投资主体采用BOT 等特许经营方式投资或与政府授权的企业合资建设城市污水、垃圾处理设施。”

放开城市供水、污水处理公共设施建设与经营市场，引入竞争机制，加大管理体制改革已成为现代城市发展的趋势。例如：国内首家集生产、运营、输配、服务于一体的中外合资自来水公司在上海诞生。上海市水务局下属的水务资产经营发展有限公司，在上海市自来水浦东有限公司进行以股权转让为内容的国际招标上，经过资产评估、专家评审、产权交易等一系列法定程序，法国通用水务公司购买了原自来水浦东有限公司50%的股权（法国通用水务公司以高出评估价1.63倍的价格中标），并同上海市水务资产经营有限公司共同组成新的合资企业。新组建的中外合资自来水浦东公司将由中法双方共同管理，不设固定回报，共担企业风险，遵守国家和地方法律法规和行业规范，并充分发挥其先进的制水、供水技术和管理经验，为浦东的经济社会发展提供服务（吴树福，2002.5）。

4.5.2.2 BOT模式

BOT （Build—Operate—Transfer）意指 “建设—运营—移交”。它是国际上基础设施建设方面常用的融资方式，即利用私人资金来承建某些基础设施项目的一种模式或结构。它是政府通过特许权协议，在规定时期内，将项目授予私营公司来建设与运营。该私营公司成立特许权项目公司，项目公司负责项目的筹资、设计、建设等工作，特许期结束，该私营公司将把项目所有权交回政府。BOT 模式及其项目流程见图4.1、BOT 项目资金流向见图4.2。

图4.1　BOT　项目流程示意图(www.xing528.com)

图4.2　BOT　项目资金流向图

BOT 模式通常有三种具体方式[21]：①BOT：建设—运营—移交，政府授予项目公司建设新项目的特许权时，通常采用此方式；②BOOT （Build—Own—Operate—Transfer）：建设—拥有—运营—移交，这种方式明确了BOT 方式的所有权，项目公司在特许期内既有经营权又有所有权，一般讲BOT 就是指BOOT；③BOO （Build—Own—Operate）：建设—拥有—运营，这种方式是开发商按照政府授权，建设并经营某项基础设施，但并不将此基础设施移交给政府或公共部门。

BOT 模式在具体运作中，可能根据实际情况还会出现一些其他方式， 如 BOOST （Build—Own—Operate—Subsidy—Transfer）：建设—拥有—运营—补贴—移交；BLT （Build—Lease—Transfer）：建设—租赁—移交，政府出让项目建设权，在项目运营期内，政府有义务成为项目的租赁人，在租赁期结束后，所有资产再转移给政府或公共部门；BT （Build—Transfer）：建设—移交，项目建设完成后即移交，可按项目的收购价格分期付款；BTO （Build—Transfer—Operate）：建设—移交—运营；IOT （Investment—Operate—Transfer）：投资—运营—移交，即收购现有的基础设施，然后再根据特许权协议运营，最后移交给公共部门；ROO （Rehabiliter—Operate—Own）：移交—运营—拥有。还有BRT、DBOT、DBOM、ROMT、SLT、MOT 等，虽然提法不同，具体运作上有一些差异，但它们的结构与BOT 并无实质性差别，所以，习惯上将上述所有方式统称为BOT 模式。

BOT 项目涉及众多角色，包括政府、发起人或股东、债权人、供应商、保险公司、运营商、建筑承包商和产品购买商等，项目公司基本商业结构见图4.3。每个角色与项目公司之间的关系都是一种双边协议关系。也就是说，BOT 项目公司是基于一系列协议之上的由多种角色组合而成的严密的商业组织。

图4.3　项目公司基本商业结构

供水、污水处理项目采用BOT 模式进行建设、管理和运营的主要意义在于开拓水务建设融资途径，减少国家对水务建设项目的直接投入和负担，避免国家的债务风险，有利于水务建设和管理技术的引进与创新，促进水务建设管理体制的改革，有利于建立一种使投资者、使用者和其他有关方面共同承担建设风险和提高决策科学的机制，提高水务项目的经营效率和效益，并有利于促进水务建设管理的市场化进程改革。

私营公司依靠收取费用获得合理利润，并将部分收费交给政府，以弥补行政性折旧开支和兑现承诺。私营公司负责项目的经营性生产和销售，并保证项目的经营质量，设施的运转和维护及部分或全部设施的更新改造。但是，项目经营的价格应由政府、公司、消费者民主协商确定。这种运营模式不仅能使政府保持项目的产权，得到合理回报，而且，使水务项目进入市场化运作，能提高运行效率。

4.5.2.3 租出经营模式

城市公共设施普遍存在运营效率和效益低，管理维护水平落后等问题。这与长期以来公共物品的经营方式有关，强调纯而又纯的共享和服务性，不计投入产出直接效益，管理经营者不能从其运作中直接获利，使其成本扩张，经营缺乏动力。对供水、污水处理项目采用租出经营模式，即项目由政府投资兴建，项目的经营权由私营公司竞争获得。