高校依法治校：法治化管理体制下的学校管理

全面理解依法治校的含义及其现实和历史意义，并在此基础上把握依法治校的原则，对于提高依法治校的自觉性和实践能力具有重要作用。

（一）依法治校的含义

所谓依法，是指依照法律、法规的规定。这里的“法”，是从广义的角度来理解的。它既包括国家的法律、行政法规和规章，也包括地方法规和规章，还包括学校章程及学校内部的规章制度。学校内部的规章制度虽然不具有严格的法规意义，但它是根据国家法律法规的授权或规定，通过校内的民主程序而制定的，反映了学校师生的共同利益，在学校内部具有普遍的约束力，因而，也可以看成是“法”的延伸构成部分。所谓“治”，是指治理和管理。管理是教育活动有序发展本身内在的要素之一。因此，依法治校就是依照教育法律、法规所规定的权限和程序来管理学校。从教育法规的作用形式来看，依据教育法律规范来约束管理对象的教育行为和约束管理者自身的管理行为是依法治校不可分割的两个方面；从学校主体来看，依法治校的内容，包括校长及其他行政管理人员对学校事务与人员的管理，教师依法执教和对学生的管理。依法治校是依法治教的重要组成部分。

依法治校是对法治化的学校管理体制下学校管理活动及其管理行为性质的概括。它承认权力来源于法律的授权，权力的行使者行使权力必须遵从法律的规定，其个人主观意志必须服从于法律所体现的国家意志。我国提出依法治校，有其深刻的历史经验教训和现实需要的社会背景。我国自经济领域由计划经济向市场经济全面转轨以来，社会主义法治建设受到空前的重视，并从静态的法律制度建设转向了动态的管理行为法治化建设。21世纪的中国将是民主与法治不断走向完善的国家。国家要依法治国，要求行政部门实行依法行政，作为学校也必然要实行依法治校。贯彻依法治校是提高学校管理效率的重要保障，而提高学校管理效率也是实行依法治校所要追求的价值目标之一。学校作为一种组织系统，其良性运行也需要解决系统运转机制设置与维护、系统内部及各要素之间的关系顺畅等问题，而法律规范手段的运用则可以为这种良性运行机制及顺畅关系的形成提供保证。制定有关法规和规章，可以使学校组织系统科学设置运转机制，明确各要素之间的权利和义务关系，使之相互权责分明，从而使学校内部管理工作规范化，教育决策民主化，教育关系有序化，办学模式科学化，最终达到学校内部关系健康、顺畅，整个系统设置合理、科学，具有凝聚力且运转自如，以较低的政治和经济成本，获得较高的管理效率。

在理解什么是依法办学、依法治校上，应避免以下三个误区。

一是认为依法管理就是管理者用法律作为武器去管理教师和学生。全面的依法办学、依法治校，不仅包括运用“法”的形式来规范和约束管理对象的教育行为，也包括对管理者自身的管理行为的规范和约束。依法办学、依法治校要求学校管理活动及其管理行为应以法定的权限和程序为依据，不能以管理者的个人主观好恶影响管理行为，因而对管理主体自身如何依法进行管理提出了更高的要求。

二是认为法律法规就是要求人们履行义务，对人起约束作用的。这种认识是片面的。现代法律从本质上说，是以权利为本位的，是为了维护人们的平等的权利才要求人们履行一定的义务。而人们也只有在履行了应尽的义务时才能使自己的权利获得最大的保护。如考生只有遵守考场规则，才能使自己的受教育权获得法律的保护。

三是认为依法治校就是“以罚治校”。在现实中，有些学校管理手段片面化、简单化，似乎一讲到法就理解为“罚”。虽然“罚”也确实是法的基本职能的一个重要方面，但是更应该看到，法还具有保护人们权利的功能、引导和评价人们行为的功能等。而且，现代法律更注重的是后者，即要求现代社会公民能够做到主动守法，依法行使权利，并自觉履行法定义务。法律要维护人们的正当权益，“罚”只能起到法律实施的辅助或弥补 作用。

（二）依法治校的意义

依法治校在我国具有重大的现实意义和深远的历史意义，具体表现在如下五个方面。

（1）依法治校是科教兴国战略得以实现的重要保障。

我国自从20世纪90年代确立了“科教兴国”的战略后，加强了教育在社会经济发展中的优先发展战略地位的落实。中国共产党和国家多次发布重要文件，阐述了科教兴国和人才强国的战略思想。1997年，中国共产党的十五大报告明确提出：“要切实把教育摆在优先发展的战略地位。”2002年，中国共产党的十六大报告再一次强调：“教育是发展科学技术和培养人才的基础，在现代化建设中具有先导性全局性作用，必须摆在优先发展的战略地位。”2007年，中国共产党的十七大报告进一步将科教兴国战略提高到科学发展观的高度来认识，指出“教育是民族振兴的基石”，科教兴国是“中国共产党执政兴国重要策略”之一，“要优先发展教育，建设人力资源强国”。国务院随后发布的《关于基础教育改革与发展的决定》指出：“基础教育是科教兴国的奠基工程，对提高中华民族素质、培养各级各类人才，促进社会主义现代化建设具有全局性、基础性和先导性作用。保持教育适度超前发展，必须把基础教育摆在优先地位并作为基础设施建设和教育事业发展的重点领域，切实予以保障。”2012年，中国共产党的十八大报告提出了“教育是民族振兴和社会进步的基石”，要“努力办好人民满意的教育”，教育事业的发展已经成为国家和公民个人共同利益的体现。2017年，中国共产党的十九大报告进一步提出：“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育。”义务教育是基础教育中最基础的部分，关系着每个国民一生的发展和幸福，也关系着国民整体素质的质量和国力的增长。只有将符合科教兴国战略规律的措施和手段加以立法化，并通过依法治校的形式予以贯彻落实，中国共产党和国家科教兴国的战略才能实现。经过多年的教育立法与执法实践，国家在教育事业的发展和教育投入的保障方面成绩斐然，不仅提高了公民的受教育质量，也为国家培养了大批建设者和接班人。

（2）依法治校是促进和保护教育改革成果的重要保障。

依法治校是学校管理方式的重大变革。加强学校办学自主权是国家改革政府与学校关系的重要举措，也是教育管理体制改革的重要成果。过去上级教育行政部门对学校统得过死、管得过细、干涉过多，学校较少有办学自主权。学校内部管理主要依靠行政指令开展工作，存在决策不够民主、监督机制不够健全等问题，不利于调动广大教育人员参与办学的积极性。这与当前要求学校培养21世纪创新型人才的目标是极不相称的。提高学校的办学自主权，必须改革学校内部的管理方式。同时，由于教育法规具有指引功能，常常会将教育改革的成果，如一些成功的经验和做法以法律形式规定下来，以普遍实施。因而，只有依法举办学校、依法治理学校，才能做到对教育改革成果的促进和保护。

（3）依法治校是促进学校管理科学化、民主化，维护教育秩序和教育公平的重要保障。

实现学校管理科学化、民主化，是学校管理体制改革的方向。2017年12月，教育部印发了《义务教育学校管理标准》，首次全面系统地梳理了我国义务教育学校管理的基本理念、基本内涵、基本框架、基本要求，是提升我国义务教育管理标准化、规范化、制度化水平的重要举措。它从保障学生平等权益、促进学生全面发展、引领教师专业进步、提升教育教学水平、营造和谐美丽环境、建设现代学校制度六大方面，明确了学校的主要管理职责。

学校实行民主管理，是国家民主管理原则在学校的具体运用，它意味着学校师生有权参与学校管理，意味着广大教师有权参与学校的决策。学校民主管理的实现，必须依靠教育法规做保障。

参与学校内部民主管理，是教师的一项基本权利。《中华人民共和国教师法》规定，教师有“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理”的权利。同时，在协调学校内外部关系的过程中，常常会发生利益冲突。传统的行政指令性的教育管理方式由于人治色彩过浓，已难以适应处理各种教育关系利益冲突的需要。只有通过教育立法，制定系统的规范学校各项管理活动的法律规范，建立完善的学校管理制度，使学校管理工作科学化、民主化，才能建立稳定的学校教育教学秩序，并有利于学校自身的发展。

（4）依法治校是全面贯彻教育方针的保障。

实行依法治校就是要求在学校教育教学活动中贯彻落实国家的教育法规。而教育法规的实施，是全面贯彻中国共产党和国家的教育方针的基本保证。教育方针是中国共产党和国家制定的引导教育事业前进的方向和目标，是教育基本政策的总概括。中国共产党和国家的教育方针，确定了我国教育的社会主义性质，教育目的在于培养年轻一代德、智、体等全面发展。然而，长期以来，教育方针没有得到全面贯彻，先是片面强调政治觉悟，以红代专，社会活动冲击教学，不重视系统地学习基础知识和掌握基本技能；后来又片面追求升学率，只重视智育，以分数“一叶障目”，以专代红，不能全面评价学生，随便加重学生课业负担，导致学生身心健康水平和思想道德素质下降等问题。产生这些倾向的重要原因之一，可以说是由于过去办教育主要靠人治，而不是靠法治，因而使错误的教育指导思想有机可乘。只有通过教育立法，使教育方针具体化，实施制度化，并使其实施具有强制性，才能保证对它的全面贯彻执行，培养出又红又专的人才和劳动后备力量，更好地发挥教育为社会主义建设服务的功能。(www.xing528.com)

（5）依法治校是国家法制建设的基础工程。

学校实行依法管理的意义，不仅仅在于避免人情状态下对教育事业和学校的健康发展所造成的人为干扰，使学校系统形成规范化、有序化、科学化、民主化的相互关系和管理模式，还在于使年轻一代在成长过程中受到法治的熏陶，养成依法办事的观念和习惯，成为法治国家的合格公民。因而，实行依法办学、依法治校，既是保障学校教育教学改革健康发展的需要，也是培养具有民主与法治意识、适应未来社会生活的年轻一代，从而促进全社会的民主与法治发展进步的需要。实行依法治校具有其深远的社会意义。

（三）依法治校的原则

依法治校作为一种运用法律手段进行管理的活动，其实行应当依据以下六个原则。

1.权利和义务相对称原则

依法办学、依法治校，必须理顺人们之间的权利和义务关系。因为法律的内容从本质上讲，就是规范人们之间的权利和义务关系的。权利和义务是法律关系的核心内容，权利和义务是相互联系、相互依存的，权利的一方总是依相应的义务一方而存在，权利一方权利的实现依赖于义务一方义务的履行。任何“良法”的首要标准就是公平和正义，而公平就是通过主体的权利义务之间的平衡来实现的。因此，不能把权利和义务割裂开来，片面强调权利的享有或者义务的履行。依法办学、依法治校必须确保教育权利和义务的相对称。这一原则可以从以下三方面理解。

第一，受教育的权利和义务在法律规定的条件下是对称的。如《中华人民共和国义务教育法》第四条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”在这里，适龄儿童、少年接受义务教育的权利和义务是对称的。接受义务教育既是适龄儿童、少年的权利，同时完成与其受教育权利相对称的学习任务又是他们应尽的义务。

第二，权利和义务相对称原则，也体现在受教育者受教育权利的实现与国家、社会、学校和家庭保障适龄其受教育权利实现这一义务的履行的对称性上。《中华人民共和国义务教育法》第五条规定：“各级人民政府及其有关部门应当履行本法规定的各项职责，保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。”“适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育。”“依法实施义务教育的学校应当按照规定标准完成教育教学任务，保证教育教学质量。”“社会组织和个人应当为适龄儿童、少年接受义务教育创造良好的环境。”义务教育适龄儿童、少年主要是未成年人，他们缺乏自主享有权利和履行义务的能力，如果国家、社会、学校和家庭不履行义务，不为他们提供接受义务教育的条件，他们接受义务教育的权利就无法实现。

第三，权利和义务相对称原则，还体现在行使教育管理职能的机构的教育管理的职权和责任的对称性上。有什么职权也就有什么职责，教育管理部门在行使管理职权的同时也履行了其管理义务。如学校管理部门依法组织学校教学活动，安排学校各项工作，既是其拥有的一项职权，同时也是其必须履行的一项职责，既不能放弃，也不能转让，更不能 滥用。

2.平等性原则

平等性原则是我国宪法确立的一项法律实施原则，《中华人民共和国宪法》第三十三条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”法律面前人人平等体现了公平与正义的法律精神。教育法规是国家法律的一个重要分支，在教育法规实施过程中，也必须遵循平等性原则。这一原则具体体现为：①任何公民都平等地享有教育法律规定的权利；②任何公民都必须平等地履行教育法律规定的义务；③教育为每个公民提供平等的竞争机会，任何公民不得有超越教育法规限定的教育特权；④任何公民关于教育方面的权益受到侵害时，一律平等地受到法律规范的保护；⑤对任何公民违反教育法规的行为，必须平等地追究法律责任，依法给予同等的制裁。实行依法治校，就是遵循法律的要求管理学校，因而也必须贯彻平等性原则。

3.守法原则

守法是我国宪法规定的一项基本原则，《中华人民共和国宪法》规定：“一切国家机关和武装力量、各政中国共产党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”因此，守法是法治社会对社会主体的一项基本要求，是任何国家机关、社会组织和公民在做出一定社会行为时都必须遵守的原则。只有在人人做到守法、依法行使权利、依法履行义务的情况下，法律所赋予每个人的平等权利才可能有所保障。在依法治校中，不仅教育管理对象要守法，教育管理人员自身的管理行为也要守法。因而，守法也是依法治校本身应有之义，是实现依法治校的基本途径之一。

4.公开透明原则

实行依法治校的目标之一，是充分保障广大教职工参与民主决策、民主管理、民主监督权利的实现，因此依法治校必须遵循公开透明原则。只有做到公开透明，才便于广大教职工参与管理和决策，才便于监督，体现公正，并能使依法治校过程成为法治教育过程。由于依法治校要求维护教育管理部门的权威性，体现法治的强制性特征，其依法管理的结果往往是对管理对象的教育权利和义务的实现产生影响，为避免教育管理权的滥用，必须贯彻公开透明原则，落实监督制度，真正做到客观、公正地依法治校。只有这样，才能保证依法治校的实施符合社会主义教育法治建设的要求，符合国家和人民的根本教育利益。

5.有法可依、有法必依、执法必严、违法必究原则

依法治校必须贯彻有法可依、有法必依、执法必严、违法必究原则。这一原则的确立是维护教育法律的权威性和教育法治的严肃性所要求的，它包含了法治运行动态过程的各个阶段。因此，贯彻这一原则，首先要求完善教育法规体系；其次要求在执法中做到坚持以事实为依据，以法律为准绳；再次要求做到严格执行法律法规，对违法行为必须予以 追究。

6.教育性原则

贯彻教育性原则，要求在依法治校的过程中将守法、执法和法治教育相结合，以说服教育为主，强制处罚为辅，使教育主体自觉做到学法、知法、守法和执法。依法治校能否取得实效，首先取决于教育主体对教育法规内容的认识和理解的程度。教育人员只有掌握了教育法规的内容，正确认识教育法律规范的含义，才有做到自觉守法。通过依法治校，宣传教育法规和法治观念，使教育法规逐步被人们认识和理解。应该看到，不仅制裁违法行为对人们具有教育作用，而且守法行为对人们的行为也具有示范和导向作用。这种具有教育性的示范和导向作用，又会成为顺利实现依法治校的条件。因此，在依法治校过程中，必须贯彻教育性原则，教育人们自觉地遵守教育法律规范、学校规章制度和相应行为准则。