康熙二十二年（1683），郑克塽投降，结束了海峡两岸之间一度分裂对峙的局面，国家实现了大一统。清政府在台湾设立一府三县，隶属福建省，台湾的历史进入了一个全新的时期。成千上万的闽粤移民以各种方式渡海来台，他们披荆斩棘，胼手胝足，开垦荒埔，兴修水利，原来蛮烟瘴雨的榛莽之地渐渐变成“糖谷之利甲天下”的鱼米之乡。台湾所产的米、糖等农产品和农产加工品源源不断运销大陆，并从大陆地区输入台湾所缺少的纺织品和其他日用手工业品。台湾与祖国大陆之间形成了一种互相依存、互相补充的经济关系。台湾市场已经成为全国市场的一个重要组成部分，台湾的地方经济也经成为全国经济链条中不可或缺的一环。[1]
乾隆二年（1737）四月十一日，内阁学士兼礼部侍郎吴金上奏清廷，提出了台湾建省的主张。吴金在奏折中称台湾虽弹丸一府，而控制外洋，近则为江浙粤闽之保障，远则为燕齐辽等之应援，南北万里，资其扼要，建议清廷“将台湾另分一省，专设巡抚一员，带兵部侍郎衔”以资弹压，以重海防。[2]
吴金在此时提出将台湾另分一省的主张并非其一时心血来潮之作，而是有着一定的历史背景和社会原因的。其一，乾隆初年，台湾的汉人居民已由原来的3万余人增加到45万多，行政建置也由一府三县增为一府四县二厅。[3]其二，台湾地区社会动乱开始增加。远的如康熙六十年（1721）的朱一贵起义，起义军一度曾经攻占了台湾府城。近的如雍正九（1731）至十年间发生的大甲西社“番变”，北路彰化、淡水等地方遭受很大摧残，“被焚房屋约有八千余间，被杀百姓约有二百余人，义民衙役约三十余人”，[4]成千上万的人流离失所，无家可归。后来清廷从大陆调来军队方才将动乱平息下去。而造成这种情况的根本原因是“地方官平时既不能抚循，临事又不能绥辑”；且台湾远隔重洋，督、抚不能巡历，益可任其蒙混。[5]吴金虽未到过台湾，然因有亲友在台服官，留心访察，故对此种情形得以备悉其详。尽管同年四月十五日清廷以台湾“弹丸之地，所属不过一府四县，而竟改为省制，于体不可，于事无益”，[6]而驳回了这一奏议，但吴金的建议应是台湾建省的最早建议。
由于大陆移民的不断迁入，到嘉庆十六年前后，台湾的汉人人口已增至近200万人。[7]第一次鸦片战争中国战败，清政府被迫与列强签订了一系列不平等条约，割地赔款，开放五口通商，物产丰富、具有重要战略地位的台湾不可避免地成为列强觊觎的目标。第二次鸦片战争后，台湾与牛庄、潮州等作为新增辟的通商口岸对外开放，列强的势力直接进入台湾。清政府限制大陆人民渡台、禁止人民进入内山“番地”等消极的治台政策和海疆防务的废弛，给了列强可乘之机。同治七年（1868），先后发生了美国商船在台沉没以及英、德商人占垦大南澳等侵犯中国领土主权的事件。尤其是同治十三年日本侵台的“牡丹社”事件，对中国朝野震动极大。当时担任钦差办理台湾等处海防兼理各国事务大臣的沈葆桢认为日兵退后“虽外患暂平，旁人仍虎视眈眈，未雨绸缪之计正在斯时”，遂于同治十三年十一月十五日上《请移驻巡抚折》，提出：“宜仿江苏巡抚分驻苏州之例，移福建巡抚驻台，而后一举而数善备。”[8]李鸿章也认为，巡抚移驻台湾之议，洵属经久大计。[9]但福建巡抚王凯泰担心长驻海外，将变成台湾巡抚，提饷呼应不灵，主张须照直隶总督驻天津之例，往来兼顾。[10]沈葆桢对此亦表同意。即与福州将军、闽浙总督联衔上奏，称巡抚有全省应办事务，重洋远隔，将来必有议分省以专责成者。以事势论之，台湾之饷源人才，皆取资于省会，而省会之煤斤米石，亦借润于台湾，畛域分而呼应不灵，巡抚、总督均有不便，因此提出“省台兼顾”的主张。[11]
光绪元年（1875）七月二十八日，上谕称沈葆桢等所奏“巡抚宜兼顾省台，若另设一省，呼应不灵，且恐诸多窒碍”，亦系实在情形。并令沈葆桢等通盘筹划，应如何兼顾，俾省台各事不致掣肘之处，详细奏闻。[12]十月三十日，朝廷采纳了沈葆桢、王凯泰的意见，谕称：巡抚有全省地方之责，自难常川驻台；批准了福建巡抚“冬春驻台、夏秋驻省”的办法，并令王凯泰假满之后，将省署应办事宜赶紧料理，即行渡台，以资震慑。[13]但王凯泰于十月二十三日病逝，“即行渡台”之旨无法实行。
尽管清廷在闽抚驻台一事上做出折中的决定，但福建巡抚毕竟有其全省事务需要办理，况且台省之间又有重洋隔阻，半年驻台，省台兼顾，在实行上确有不少困难。继任福建巡抚的丁日昌上任后，因在省城忙于整顿吏治，亦未能遵旨渡台。光绪二年（1876）六月，江南道监察御史林拱枢以台地紧要，上疏请旨催促福建巡抚从速东渡，同时提出改由总督移驻台湾的方案。他指出：台湾关系大局，而巡抚负有地方重责，任务本繁，难以兼顾，不便久驻台湾。为慎重海防起见，提出改以总督移驻台湾的建议。[14]然而，朝廷对林拱枢所提总督移驻的方案未予考虑，而是谕令闽浙总督文煜与丁日昌酌度情形，悉心会商。如果台事紧要，即着丁日昌前往认真经理；倘目前不必渡台，亦当饬令该镇、道等妥慎筹办，不可稍涉大意。[15]
同年十月间台湾北路“生番滋事”，丁日昌决定于力疾渡台，临行前专折密陈《台事速宜统筹全局》疏，同时还附上《省台远隔难以兼顾片》，列举巡抚半年轮驻、省台兼顾的不便与难处，称台湾事事俱属创始，断非仅住半年即能办有头绪，且沈葆桢原议巡抚定于冬春驻台，夏秋驻省，又安能保夏秋之间“生番”不蠢动、外人不侵凌。台事之可忧者在外侮，必须给予事权，方能未雨绸缪。专派重臣，督办数年，竭力经营，待有成效之后，再议督、抚分驻办法。[16]
以上折片于十一月十九日奉旨交李鸿章、沈葆桢妥密筹商、速议具奏。李、沈二人一致认为“专派重臣，不如责成该抚一手经理”。[17]总理衙门在复奏中亦称，台湾一切事件，自应归丁日昌一手经理，职责明确，呼应较灵，简派重臣驻台的建议未获采纳。[18]
为了解决省台难以兼顾这一问题，刑部左侍郎袁保恒于十二月十六日提出改福建巡抚为台湾巡抚的主张，称：“福建之台湾地虽僻处海澨，而物产丰富，加以民番逼处，区划尤难。非专驻重臣，镇以重兵，举其地民风、吏治、营制、乡团事事实力整顿，洽以德意，孚以威信，未易为功。若以福建巡抚每岁驻台半载，恐闽中全省之政务，道里悬隔，而转就抛荒；台湾甫定之规模，去住无常，而终为具文，甚非计之得也。查直隶、四川、甘肃各省皆以总督兼办巡抚事，可否改福建巡抚为台湾巡抚，常川驻守，经理全台。其福建全省事宜归总督办理。庶事任各有攸司，责成即各有专属，似于台湾目前情形不无裨益。”[19]同月十八日奉旨将袁折交总理衙门议奏。
李鸿章在看到袁折后便于正月十六日的《遵议统筹全局省台实难兼顾》疏中加以反驳：“近阅邸抄，袁保恒请改福建巡抚为台湾巡抚虽事有专属，而台地兵事、饷源实与省城呼应一气，分而为二，则缓急难恃，台防必将坐困，亦非计之得者。”[20]二月初五日，《申报》也就袁折发表评论称“就原奏而论，其于台湾一隅，似筹划得宜，而于天下大局，则窒碍难行。……今‘生番’之地尚有未归教化，设一巡抚仅管一府之地，若增藩臬以下各官，则土地不广，人民又稀，政事无几，安用此多官为？不增设藩臬以下各官，则仅一巡抚独立海外，似亦不成政体。故谓部臣恐难议准也”。[21]该报在评论中还进一步提出解决省台难以兼顾的方案：“或者先仿东三省及新疆之例，俟全台……增设府厅县后，再议此事。如此办法，亦如直隶总督驻扎天津之例。恐他日部臣所议，大约亦如是而已。”[22]总理衙门最后也对袁折加以议驳。
袁保恒的建议最后虽然遭到各方的否定，但他所提出的“将福建巡抚改为台湾巡抚”的方案比原来的“福建巡抚冬春驻台，秋夏驻省，两地兼顾”又前进了一步。
光绪三年（1877）五月，丁日昌因病奉旨赏假一个月，回省调理。所有台湾事务由船政大臣吴赞诚暂行接办。不久又谕准丁日昌回籍养病，福建巡抚一职由布政使葆亨署理，台湾事务基本处于停滞状态。(www.xing528.com)
光绪四年（1878）春，在籍养病的丁日昌接奉谕旨，令其销假回任。丁日昌上《拟遵旧章轮赴台湾巡查片》，奏请取消闽抚冬春驻台之例，而恢复乾隆年间由督、抚、将军及提督每年轮值一人前往台湾巡查的旧章。经总理衙门议奏，六月十日，朝廷批准了丁日昌的建议。[23]此时清廷已允准丁日昌因病乞休，并以吴赞诚署福建巡抚。吴赞诚及继任闽抚勒方錡、岑毓英、张兆栋等分别于光绪四年、六年、七年、九年先后渡台。其中岑毓英曾两次渡台，主要是抚缉民“番”，巡查防务，对台防大局没有新的建树。
光绪十年至十一年爆发了中法战争，台湾成为一个重要的战场。马江战役中福建水师全军覆没，马尾船厂被毁，法军利用其海上优势，先后占领基隆和澎湖，封锁台湾海峡，全国为之震惊。十一年二月战事结束后，清廷于五月初九日发布上谕，称：“现在和局虽定，海防不可稍弛。亟宜切实筹办善后，为久远可恃之计。”并着李鸿章、左宗棠、彭玉麟、穆图善、曾国荃、张之洞、杨昌浚等沿江沿海督抚各抒所见，确切筹议，迅速具奏。[24]在清廷内部又进行了一次加强海防的讨论。这次讨论的内容以精练海军水师为重点，同时加强台湾的防务也占重要地位。
讨论中各大臣提出宜建水师两镇、四镇、三大支、四大支、三大军、四大军、十大军等各种不同意见。应该指出的是，这次讨论突出了闽台地区在海防中的地位。如直隶总督李鸿章议设四支水师，主张“闽台合为一支”。[25]闽浙总督杨昌浚再议应设水师三支，主张“南洋水师应设于台澎”。[26]李元度认为“宜设海军四镇以资控驭。直、奉、东三口为一镇，江、浙长江为一镇，台湾为一镇，广东为一镇；而总理海防之大臣则开府于台湾”，因为台湾“为七省门户，道里适中，得首尾相应之势”。[27]彭玉麟主张水师分设两大镇，“一驻厦门，浙江、福建、台湾、广东各海口属之”。彭氏还指出台湾“近则倭夷窥之于前，法夷扰之于后，蠢尔群夷，其心无一日忘台也。我有台湾，濒海数省资其藩卫；如失台湾，则卧榻之侧，任人鼾睡东南洋必无安枕之日。故防海以保台为要，保台以练土勇为要”。[28]台湾为“南洋门户，七省藩篱”的重要地位，已为更多有识之士所认识。建设海军、加强台防也成为这次海防讨论的两个主要内容。光绪十年二月，李鸿章针对总理衙门所提“沿海七省宜专设一海防衙门”一事，认为暂不必另建衙门，而应请径设海部，即由总理衙门兼辖……凡有兴革、损益、筹饷、用人诸事，宜悉听总理衙门主持，居中驭外，似属百年不易之常经，永远自强之要策。[29]十一年，左宗棠亦议设“海防全政”大臣，或名“海防大臣”。[30]同年七月初二，李鸿章在复议海防折中，又有或设海部或设海防衙门之议。[31]
为了加强台防建设，李元度主张开辟台疆。他在复议海防折中提出闽抚应专驻台湾，奏称台湾“其地一岁三收，土产烦盛，可富可强；日本盖垂涎不已也。沈葆桢辟生番，新设台北一府、恒春、淡水、新竹、宜兰四县；以擢任江督而去，未竟其功。其实，‘生番’之地可尽辟也。法兰西既曾踞基隆，日本狡然思逞，则台北实为必争之地；倘有疏虞，七省不能安枕矣！应请饬议，令福建巡抚专驻台湾，兼理学政。其台北一律开辟，尚可得两府八县；生聚教训，可为东南重镇。况海防大臣驻扎于此，则声势尤振。……日本疆圉略如台湾……然则台湾如果经理得人，需以岁月，何遽不如日本哉！夫强弱无异，民不善用之则弱、善用则强。应请简任巡抚、镇、道久任而责成之，辟土地、课农桑、征税课、修武备，则七省之藩篱固矣”。[32]
杨昌浚在复议海防折中也指出：“台湾孤立重洋，物产丰腴，久为各国垂涎之所，故此次法祸之起，独趋重于闽，先毁马尾舟师以断应援之路，随进薄基隆，分陷澎湖，无非为吞全台计。……从前丁日昌在台创议铁路、电线、开垦各事，实为至要之图，惜未及成而去。今防务已松，台湾善后万不可缓。省城亦兼顾不及，应否特派重臣驻台督办，伏候圣裁。”[33]
钦差大臣、督办福建军务的左宗棠亦于六月十八日上《为台防紧要，关系全局，请移驻巡抚以资镇慑而专责成》折，全文如下：
窃臣钦奉谕旨，妥筹海防应办事宜，已就现时情形，谨拟七条，陈其大概。第思今日之事势，以海防为要图；而闽省之筹防，以台湾为重地。该处虽设有镇、道，而一切政事皆未必禀承于督、抚。重洋悬隔，文报往来，平时且不免稽迟，有事则更虑梗塞。如前此法人之变，海道不通，诸多阻碍，其已事也。臣查同光之交，前办理台防大臣沈葆桢躬历全台，深维利害，曾有移驻巡抚十二便之疏，比经吏部议准在案。嗣与督臣李鹤年、抚臣王凯泰会筹，仍以巡抚兼顾两地复奏。光绪二年，侍郎袁保恒请将福建巡抚改为台湾巡抚，其福建全省事宜，专归总督办理。部议以沈葆桢原疏奏称台湾别建一省，苦于器局未成，闽省向需台米，台饷向由闽解，彼此相依，不能离而为二。又有饷源、人才必须在省预筹，临时响应方灵等语。恐其欲专责成转滋贻误，未克奉旨允行。厥后抚臣丁日昌以冬春驻台、夏秋驻省，往来不便，于台防政事仍是有名无实，重洋远隔兼顾为难，因有专派重臣督办数年之请。臣合观前后奏折，各督抚大臣谋虑虽周，未免各存意见。盖王凯泰因该地瘴疠时行，心怀畏怯，故沈葆桢徇其意而改为分驻之议。而丁日昌所请重臣督办，亦非久远之图。皆不如袁保恒事外旁观，识议较为切当。
夫台湾虽为岛屿，绵亘亦一千余里，旧制设官之地，只海滨三分之一，每年物产关税较之广西、贵州等省，有盈无绌。倘抚番之政果能切实推行，自然之利不为因循废弃，居然海外一大都会也。且以形势言，孤注大洋，为七省门户，关系全局，甚非鲜浅。其中如讲求军实，整顿吏治，培养风气，疏浚利源，在在均关紧要。非有重臣以专驻之，则办理必有棘手之处。据臣愚见，惟有如袁保恒所请，将福建巡抚改为台湾巡抚，所有台澎一切应办事宜，概归该抚一手经理，庶事有专责，于台防善后大有裨益。至该地产米甚富，内地本属相需，然谓分省而接济难通，究不足虑。臣查台地未经开辟以前，如福州、兴化、泉、漳各属米食，概由广东、浙江两省客商源源运济。我朝天下一家，凡各行省向无遏籴之举。以台湾与内地只隔一水，便于贩运，焉得存此疆彼界之见，因分省遂致阻挠，此固事之所必无者也。若协济饷项，内地各省尚通有无，以台湾之要区，唇齿相依，亦万无不为之筹解之理。拟请于奉旨分省之后，敕下部臣划定协饷数目，限期解济，由台湾抚臣督理支用，自行造报，不必与内地相商，致多牵掣。委用官员请照江苏成例，于各官到闽后，量缺多少，签分发往。学政事宜，并归巡抚兼管。勘转命案，即归台湾道就近办理。其余一切建置分隶各部之政，从前已有成议，毋庸变更。专候谕旨定案，即饬次第举行。臣为台防紧要，关系全局起见，未敢缄默，恭折驰陈。是否有当，伏乞皇太后、皇上圣鉴，训示施行。[34]
三个多月中，各督、抚以精练海军、加强台防先后上遵议海防折十几件。八月二十三日奉慈禧太后懿旨：着军机大臣、总理各国事务衙门王大臣会同李鸿章、醇亲王奕譞妥议具奏，所有左宗棠等条奏各折片，“均着给予阅看”。[35]九月初五日，由奕譞、世铎、奕劻、李鸿章、额勒和布等十六人联衔上折，称各折所议大致不外练兵、筹饷、用人、制器数大端，而“目前以精练海军为第一要务”，考虑到筹饷、选将二者甚难，主张不如先练一军以为之倡，并请先从北洋开办精练水师一支。[36]
会奏议准左宗棠拟将福建巡抚改为台湾巡抚之请，称：“臣等查台湾为南洋要区，延袤千余里，民物繁富，自通商以后，今昔情形迥异，宜有大员驻扎控制。若以福建巡抚改为台湾巡抚，以专责成，似属相宜，恭候钦定。”[37]同日，慈禧太后颁发两道懿旨，一道诏设总理海军军务衙门，并派醇亲王奕譞总理海军事务；另一道即台湾建省的懿旨，称：“台湾为南洋门户，关系紧要，自应因时变通，以资控制。着将福建巡抚改为台湾巡抚，常川驻扎。福建巡抚事，即着闽浙总督兼管。所有一切改设事宜，该督、抚详细筹议，奏明办理。”[38]历时多年的台湾建省一事终于确定下来。
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