旅游系统的运行调控-旅游学概论

1）旅游系统运行调控的必要性

旅游系统的运行不可能总是顺顺当当的，必然会时常遇到一些或大或小的故障，有时甚至会出现严重崩溃。这主要有以下两个方面的原因：

一方面，从旅游系统内部的供求关系来看，旅游供求存在着突出的矛盾关系（即对立统一关系），并通过总量、质量、空间、时间等方面表现出来。例如，在节假日期间我们经常发现，有的景区人满为患而有的景区却几乎没人，这便是旅游供求在空间上的矛盾。还有的地方在某个季节游客爆满而在别的季节却又冷冷清清，这便是旅游供求在时间上的矛盾。旅游供求矛盾单纯依靠市场机制来调节往往难以奏效，还需要借助人为政策进行适度干预。

另一方面，从旅游系统与外界的关系来看，旅游系统很容易受到国际关系、经济形势、突发事件等多方面的影响。一旦外界有什么风吹草动，旅游系统运行就可能被波及。例如，2003年“非典”疫情对我国旅游经济造成了重创，无论是国内旅游活动还是出入境旅游活动都基本陷入停顿状态，这反映出突发事件给旅游系统运行带来的负面影响不可估量。因此，加强对旅游系统运行的宏观调控是很有必要的。

2）旅游系统运行调控的目标和内容

旅游系统运行调控的目标和内容主要包括以下几个方面：

第一，满足人们不断增长的旅游需求，这是调控的首要目标。随着经济的不断发展和社会的不断进步，人们的收入水平和生活质量也得到普遍提高，旅游活动日渐成为人们日常物质文化生活的重要组成部分。为此，通过加强基础设施和旅游设施建设，增强旅游供给能力，满足人们日益增长的旅游需求。

第二，着眼于旅游系统的长远发展，通过编制区域旅游发展规划和出台相关经济政策，对旅游投资、旅游经营方向及旅游消费方向进行积极引导，以便促进旅游供给和旅游需求在数量、质量、时间、空间等方面相互适应、相互协调，最终实现旅游供求的长期平衡。

第三，协调旅游系统各组成要素的利益关系，尤其通过制定规范标准、加强市场监管等多种措施来规范旅游市场行为，维护旅游经营者、旅游消费者等各方的合法权益，从而在推动旅游系统成长的过程中，不断增强旅游系统的自我调节功能和抗外界干扰的能力，确保旅游系统能够长期有序运行。

3）旅游系统运行调控的手段

为了有效地对旅游系统运行进行宏观调控，需要政府部门综合运用规划、政策、规制、技术等多种调控手段。

（1）发展规划

旅游发展规划作为一种具有长效性的调控手段，对旅游供给规模及其增长具有较强的控制作用，因而受到了我国及各地方政府的普遍重视。根据2003年我国颁布的国家标准《旅游规划通则》（GB/T 18971—2003），旅游发展规划是根据旅游业的历史、现状和市场要素的变化所制定的目标体系，以及为实现目标体系在特定的发展条件下对旅游发展的要素所做的安排。其主要任务是明确旅游业在国民经济和社会发展中的地位与作用，提出旅游业发展目标，优化旅游业发展的要素结构与空间布局，安排旅游业发展优先项目，促进旅游业持续、健康、稳定发展。

在旅游开发实践中，有的地方由于对旅游发展的整体性、关联性等问题缺乏周全考虑，所编制的规划却不尽如人意，未能充分发挥它在宏观调控中应有的重要作用。为此，各地在规划编制工作中应着眼于整个旅游系统，即以旅游系统为规划对象，注意系统各组成部分之间的关联性和协调性，以及系统内外之间的协调发展，在对各子系统和各要素进行深入调查和客观评价的基础上，制定出更加科学、更为有效、更具操作性的规划方案，以实现旅游系统的良性运转。

（2）经济政策

经济政策是政府为了调整各种经济利益关系并促进旅游经济健康发展而制定的准则和措施，主要包括产业政策、税收政策、价格政策、信贷政策、汇率政策等。由于经济政策直接影响到旅游企业的经济利益，因而是一种非常有效的市场调控手段，在实践中被广泛采用。当然，用经济政策进行调控不等于用政策性约束来替代市场约束，而是要通过科学合理的政策来弥补旅游市场机制的不足，更有效地发挥经济规律和市场机制的作用。^[24]

在上述具体的经济政策中，对旅游系统运行调控而言较为重要的是产业政策和税收政策。旅游产业政策是政府部门根据旅游发展趋势和发展目标而针对旅游产业所制定的各种政策，主要涉及旅游产业组织、产业结构、产业布局、产业技术、行业标准等方面。旅游产业政策的主要功能是通过市场机制的传导作用对资源进行优化配置，从而有效调节旅游供求结构平衡，并进一步推进旅游系统平稳运行。旅游税收政策是调节旅游收入分配的重要手段之一，它包括针对旅游企业的课税政策和直接针对旅游消费者征收旅游税的政策。当旅游供给不足时，可通过对旅游企业实施优惠税收政策来刺激旅游投资，从而增加旅游供给并进一步促进旅游供求平衡。而当旅游需求过旺时，可通过直接向旅游消费者征收旅游税来降低旅游需求，以此来调节旅游的供求矛盾。

（3）政府规制

政府规制是政府针对旅游市场失灵而制定一定的规则来限制和规范旅游企业和旅游消费者的行为。它具有很强的约束力，以便提高市场配置资源的效率，维护良好的旅游市场竞争秩序，有效保护各方合法权益，并最终确保旅游系统能够平稳运行。政府规制根据政府对市场主体行为的限制程度和方式的不同，可分为直接规制和间接规制。直接规制是政府部门直接对旅游市场主体（包括旅游企业和旅游消费者）行为实施的规制，包括对旅游企业进入和退出市场、经营管理、服务质量、安全保障等方面而制定的法律法规，如我国已颁布实施的《旅游法》《旅行社条例》《导游管理办法》《旅游安全管理办法》《旅游景区质量等级的划分与评定》《旅游饭店星级的划分与评定》等。间接规制是政府有关部门通过法律规定的程序而对旅游市场主体行为实施的规制，如对消费者权益保护、环境保护、文化遗产保护等方面的规制。^[25]

（4）技术应用(www.xing528.com)

密切监控旅游系统运行的整个过程，是政府进行宏观调控的一个重要环节。但旅游系统运行的动态性和复杂性要求政府相关部门在系统运行监控时必须充分利用技术手段，尤其是现代信息技术手段。这样才能保证数据收集、分析、处理的高效率和准确性，也才能为宏观调控决策提供更加科学的依据。近几年来，随着移动信息技术等一批新技术的不断涌现和逐渐完善，作为信息化时代产物的智慧旅游公共服务平台应运而生，它将成为旅游系统运行调控的有力工具。

智慧旅游是以物联网、云计算等高科技为支撑，通过智能手机、电脑、触摸屏等多种服务终端，为广大民众和旅游企业、旅游管理部门提供各类旅游公共服务的综合应用平台。^[26]它需要物联网、云计算、移动信息技术、地理信息系统、虚拟现实技术等信息化技术作为支撑。智慧旅游公共服务平台在旅游系统运行调控中具有重要的应用价值：通过对系统运行进行动态监控，实时掌握旅游景区景点、宾馆饭店等旅游企业的旅游接待相关情况，从而为有效调节旅游供求关系提供科学指导，如及时发布旅游饱和预警信息，科学引导旅游客流流向，促进资金、物质、能量、信息等其他要素的顺畅流动。从2010年起镇江、南京、苏州等我国多个地方纷纷投身智慧旅游建设，并取得了明显成效，当然也还存在一些问题。随着建设的不断深入，相信智慧旅游将在我国旅游系统运行调控中大显身手。

【阅读案例】

智慧旅游：提升旅游系统运行效率的新手段

2008年11月，美国IBM公司首次提出“智慧地球”概念。此后，各领域相关新概念不断涌现，其中包括“智慧旅游”。显然，智慧旅游是信息化时代下各种高新技术在旅游领域中的应用，它以物联网、云计算、移动通信技术、人工智能技术等为主要支撑点，具有互联互通、自动推送、分析预测等基本特征，在旅游系统运行中正扮演着越来越重要的角色。从我国的情况来看，自2010年以来全国及各地方政府正大力推进智慧旅游建设，并在提升旅游系统运行效率方面取得了明显成效。

1.智慧旅游增强旅游者的个性化体验

定制服务更便捷。智慧旅游让旅游者足不出户即可掌握旅游地各方面信息，在线预订所需产品和服务，并通过电子银行实现交易。例如，旅游者在去北京旅游之前，可先从北京旅游网（由北京市文化和旅游局监管）上下载“i游北京”手机APP。通过该APP，旅游者能够快速了解最权威的北京旅游信息，包括全市主要景区、特色美食、旅游商品等方面的概况及其地理位置、交通线路、优惠活动等相关资讯，由此可提前做好旅游行程规划，并获得方便、快捷的定制服务。

自助导览更惬意。在北京各大A级景区的游览过程中，旅游者可以通过携带的智能手机、平板电脑等设备下载和安装自助导游软件，从而能够方便查询景区内厕所、出入口、游客中心等公共服务设施的位置；能够随时定位自身所在景区内的位置，并根据所在位置自主选择要游览的景点；能够随时听取想要了解景点的介绍，从而获得视觉和听觉上的享受。除此之外，旅游者还可通过关注“北京旅游”公众号，了解正规旅行社、持证导游等相关信息，实现无忧旅游。

游后服务更贴心。在北京的旅游活动结束之后，旅游者还可以通过北京市的智慧旅游系统反馈各种信息。例如，在北京市文化和旅游局官网上，旅游者可进行在线投诉举报，也可提交意见和建议。又如，登录北京旅游网虚拟社区后，旅游者可对旅游过程进行点评，分享旅游心得。

2.智慧旅游促进旅游地的精细化管理

客流监控实时化。智慧旅游景区的视频监控系统可采集重要景点、客流集中路段、事故多发地段实时场景数据，利用有线或无线网络传输至指挥调度中心，从而为游客疏导、灾害预防、指挥调度以及应急预案的制定和实施提供保障。从2017年开始，山东省大力推进景区实时监测平台建设，目前已经在全省范围内接入全部5A级景区和部分4A级景区的实时客流数据，由此实现了对景区客流的实时监测、数据分析和预警控制。

投诉处理交互化。2015年9月，12301国家智慧旅游公共服务平台正式运营。这是一个连接旅游出行者、从业者和监管者的具有公信力的服务聚合平台，也是第一个以“语音＋微信服务号/企业号＋官网＋城市服务”全媒体形式提供旅游公共服务的平台。该平台目前已实现集中受理全国31省的旅游咨询与投诉，旅游者通过拨打12301语音电话、12301微信公众号、微信城市服务、支付宝城市服务、国家旅游局（现文化和旅游部）官网，均可在全球范围内获得7×24小时旅游咨询与投诉服务。

信息发布即时化。12301国家智慧旅游公共服务平台会及时发布旅游相关信息，包括热点资讯、热门问答、法律法规、旅游数据、违法违规案例等方面的内容。此举一方面让旅游者能够全面了解到我国及各地旅游动态，为他们旅游出行提供更加温馨的服务，另一方面又在一定程度上对我国及各地的旅游形象进行有效推广。

3.智慧旅游实现旅游业的智能化监管

业务监管电子化。智慧旅游有助于监管部门对旅游行业进行电子化监管，从而大大提升工作效率。例如，针对散客“一日游”这一旅游市场乱象，从2017年6月开始厦门市在全省范围内率先推广使用“一日游”电子合同，这使得旅行社“一日游”在吃、住、行、游、购、娱等各环节的业务及管理变得更加规范、透明，有效遏制那些不签合同、伪造合同、补签合同、承包挂靠、使用无证导游等违法违规行为，从而提高监管的有效性。

市场监管集成化。智慧旅游有利于旅游主管部门与其他部门形成信息共享和协作联动，提高应急管理能力，保障旅游安全，同时有利于对旅游投诉以及旅游质量问题的有效处理，维护旅游市场秩序。在重庆，智慧旅游建设的成效正在显现，旅游与规划、公安、交通、工商、气象等部门基于政务信息资源共享机制积极开展数据交换，各区县旅游管理部门、旅游景区也在加快旅游信息化建设步伐，这无疑将在全市范围内形成各部门对旅游市场的监管合力。

信用监管网络化。2018年8月28日北京市旅游行业信用监管平台正式上线。该平台覆盖全北京41 816名导游、2 669家旅行社、285家A级景区、547家星级酒店，全面建立起旅游行业企业和导游员公共信用信息“信用档案”，向社会提供公共信用信息的查询服务，便于社会监督。这一平台共包括信用旅游官网端、官方微信端、政务移动端和管理决策端四大展现端和11个业务子系统，由此将促进政府部门间监管协同和信用联合奖惩机制的实施，从而提升监管效能，进一步规范旅游市场秩序。

资料来源：吴信值、隋普海根据北京旅游网、12301平台、厦门热线、腾讯·大渝网、新华网北京频道等网站上的资料整理编写。