湖区灾后重建与农业可持续发展的策略研究

长江中下游地区经常发生水灾，每次灾后都在重建。重建并非简单地复制历史，而是一个不断改进的过程，抵御水灾的能力正是在不断重建的过程中逐渐增强的。换言之，如果'98特大洪水之后仍然循着历史的老路继续走下去，抵御水灾的能力也会继续得到增强。问题在于，已有的重建策略是不是最优或次优选择呢？或者说是否还有更有利于该地区农业和农村可持续发展的重建策略呢？基于这种认识，本文试图就能否以适应性的重建策略替代抗拒性的重建策略来解决持续高强度、大范围降水的问题进行一些探讨。

一、特大洪水的成因

1998年长江流域发生了令世人关注的特大洪水。这次特大洪水形成的首要原因是外在性的，即由厄尔尼诺—拉尼娜现象造成的全流域的持续高强度的降水。然而，降水并非一定就是洪水，特大降水转化为特大洪水一定有内在性的原因，所以灾因分析不能问鼎老天。关于水灾形成的内在性因素，较为一致的看法如下：

（一）森林调控降水的能力下降

由于多年来的过伐和毁林开荒，长江上游的天然林遭到了严重破坏，由此造成的森林拦蓄降水的能力下降和河床、水库泥沙淤积的加剧，是降水转化为洪水的比例提高的重要原因之一。有关资料表明，从20世纪50年代初到80年代初，长江上游天然林面积减少了337.5万hm2，按每公顷有林地比非林地多贮水3000m3计算，森林拦蓄降水的能力减少了100多亿m3；而水土流失造成的河床和水库的泥沙淤积，则使江河湖库容积减少160亿m3，其中洞庭湖淤积50亿m3，鄱阳湖淤积5亿m3，大中水库淤积100亿m3左右。

20世纪80年代以来，在直接经济利益的驱动下，长江中游的许多天然次生林被改造成为经济林，虽然这种做法有助于提高林地的经济效益和农民的收入，但森林调控降水的能力却趋于下降。在湖南、湖北和江西等省消灭了荒山，森林覆盖率较为显著上升的情况下，但化解洪水的作用却仍很有限。

（二）江河湖泊调蓄降水的能力下降

在长江中游，通过围垦河滩、湖滩扩大耕地面积，已有较长的历史。例如洞庭湖区，筑堤围垦始于宋代，盛于明、清，到新中国成立初期，垸田面积已达30万hm2，约占湖区水陆面积的1/3。然而新中国成立以来，尤其是在实行资源动员能力极强的人民公社体制和以粮为纲政策导向的20世纪60～70年代，这种行为达到了登峰造极的地步，垸田面积到70年代翻了一番，即增加到70万hm2，是历史上占用洼地、湿地、湖泊和河道最多，滞洪区、行水区萎缩最急剧的时期。有关资料表明，不合理的围垦使江湖容积减少567亿m3。在1998年水灾中，洪水冲垮近2000处民垸，索回了原本属于自己的地盘后变得“宽容”起来，以致最后两次洪峰过了监利、洪湖段后悄然消失。这个结果表明，挽垸阻水是造成高水位洪水的中另一个重要原因。

（三）水库调蓄洪水的能力没有充分发挥出来

水库在汛前降低水位，预留较大防洪库容，是调节洪峰的重要措施。但是，由于水库管理部门担心降低水位有可能影响全年发电的用水需求，预留库容往往较小。例如洞庭湖上的五强溪、凤滩和柘溪三座水库的总库容为95.95亿m3，汛限库容46.73亿m3，防洪库容应有47.22亿m3，1998年汛期拦蓄洪量27亿m3，为防洪库容的60%。湖北丹江口水库总库容209.7亿m3，汛限库容127亿m3，防洪库容应有88.7亿m3，1998年汛期拦蓄洪量36亿m3，仅为防洪库容的40%。这个问题的解决，固然需要电力企业积极配合，但更为重要的是建立经济补偿机制，使电力企业的发电损失能够得到补偿。

此外，水库质量差也是影响因素之一。20世纪90年代以来，有识之士一直在呼吁要尽快消除病险库的隐患，但措施非常不力。在1998年的大水灾中，一批病险库垮坝，仅湖南省就有758个水库被冲毁，不但没能调蓄洪水，反而对增加洪水量起到了推波助澜的作用。

二、几个需要搞清的问题

（一）湖区是我国最适宜农业生产的地区

在很长的一段时间里，经济中心的确立及其转移是同农业生产的区域性比较优势及其变化联系在一起的。中华民族的经济中心最早出现在最易于耕作的黄土高原地区。铁器出现以后，耕作的疆域大大拓展了。与此相对应，经济中心先由最易于耕作却相对干旱的黄土高原地区，转移到耕作难度相对较大却比较湿润的黄河中下游的平原地区，然后又转移到了长江以南的湖区。历史上之所以会发生这种变化，主要是南方湖区更适宜发展农业的缘故。我国南方湖区的耕地绝大部分是河流淤积而成的，地势平坦，土地肥沃，雨量充沛，单位土地上的径流量约为黄、淮、海流域的10倍。从唐代元和年间（公元806～820年）开始，江南湖区成为全国人口数量最多、密度最大的地区。南宋中期，社会上出现了“苏湖熟，天下足”的民谚。随着围垦的继续推进，江汉、洞庭、鄱阳三大湖区的许多沼泽水乡被改造成为垸田、圩田，粮食总产量大幅度提高，大米外销逐年增多，明中叶，民间又出现了“湖广熟，天下足”的俗谚。

河滩、湖滩的围垦促进了湖区经济的发展，但也造成了一些负面影响。垸田面积的扩大造成湖面锐减，湖容下降，河道淤浅，致使湖区发生水灾的频率不断提高。水灾不仅会使社会财富增量化为乌有，而且有可能使社会财富存量化为乌有，加上媒体持续报道灾情的严重性，很可能给人造成湖区农业生产条件极差的印象。

其实，尽管南方湖区经常遭受水灾，但从总体上看，它仍是我国发展农业的最好区域和享有盛名的鱼米之乡，其土地生产率和农民收入均高于全国农村的平均水平。换言之，即使到目前为止，我国农业生产的区域性比较优势仍在湖区。在1800～1980年的180年间，全世界灌溉面积由800万hm2扩大到2亿多hm2的统计结果也表明，灌溉条件良好的湖区在发展农业生产方面是具有比较优势的。所以，面对不断加剧的水灾，不宜采取简单的退却策略，而应该以重建策略转换为着眼点，通过调整治水策略和农业资源配置和改进制度安排，来化解高强度、持续性、大范围降水的负面影响，将湖区农业生产的比较优势更加充分地发挥出来。

（二）我国自然生态环境并非陷入了越来越差的恶性循环

1998年从南到北普遍发生水灾的现实表明我国的生态环境仍然很差，但是，我国自然生态环境毕竟没有陷入越来越差的恶性循环。如果把最近50年划分为改革前的30年和改革后的20年两个阶段，那么长江流域内调蓄洪水能力的下降和森林遭受的破坏，主要发生于前30年。最近20年，全国累计修建各种类型的水库近10万座，总蓄水能力近5000亿m3，^[1]以林为主的生态工程建设也取得了一定的成绩。1998年最大洪峰流量普遍没有达到历史最高水平，同近年来的生态工程建设有密切的关系。总之，长江流域的自然生态环境可能尚未恢复到20世纪50年代初期的状况，但毕竟好于80年代初，并非处于持续恶化的状态。

（三）国民生产总值和社会财富的损失率并没有上升

一些学者认定自然生态环境恶化的重要依据是，1954年水灾损失为100亿元，而1998年水灾损失达到2000亿元。然而，这种简单的比较未免失于偏颇。其一，对不同时期的损失进行比较必须考虑大环境的变化。最近几十年，全球气候有恶化的趋势。据估计，1998年全球恶劣气候和自然灾害造成了大约900亿美元的损失，其中大部分的恶劣气候源于厄尔尼诺—拉尼娜现象。美国科学促进协会发表的一份报告表明，1998年恶劣气候和自然灾害造成的损失比整个20世纪80年代的损失总额多出550亿美元。这个估计与世界上最大的再保险公司慕尼黑再保险公司1998年12月的报告十分吻合。其二，1954年的100亿元和1998年的2000亿元这两个数字也不宜作直接的比较。如果都按现价计算，1954年的100亿元相当于当年国民生产总值的11.6%，而1998年的2000亿元相当于当年国民生产总值的2.7%，比1954年低8.9个百分点。在20世纪50～80年代，物价指数上升了4倍多，按可比价格计算的国民生产总值增加了23倍多，所以按不变价格计算的结果也基本相似。由此可见，尽管经济损失的绝对量按可比价格计算增加了4倍多，但国民生产总值和社会财富的损失率明显下降。因此，这两个数据并不能作为自然生态环境趋于恶化的依据。

灾害损失是由社会财富总量和灾害损失率两个因素决定的。即便灾害损失率不变，灾害损失也会因为社会财富总量的不断增大而增大。所以，建立标准越来越高的灾害综合防御体系，是经济发展的客观要求，或者说是随着社会财富总量的持续增加而显得越来越迫切。

（四）洪水被堵截在主干道内是持续高水位的主要原因

1998年长江洪水最主要的特征是，干流一线的最大洪峰流量普遍没有达到历史最高水平，而水位却长时间地超过了历史最高水平。几乎所有的学者都认为，这是长江流域生态环境趋于恶化的最有力的证据。这种说法有一定的根据，但并不全面。最大洪峰流量没有超过历史水平，可能是由于降水强度相对较小，但也有近些年来开展荒山荒地造林和小流域治理的功劳。截止到1997年底，湖北、湖南和江西均消灭了荒山荒地，正在实施中的长江中上游水土流失重点治理工程，使534万hm2水土流失面积得到综合治理，可拦蓄地表径流22亿m3。

水位长时间超过历史最高水平，主要与洪水几乎都在主河道内运行有关。1998年长江洪水同1931年、1954年一样，都是全流域性的大洪水。1931年干堤决口300多处，长江中下游几乎全部受淹；1954年长江干堤和汉江下游堤防溃口61处，扒口13处，分洪溃口水量1023亿m3，即使如此，长江干流多处水位仍突破历史最高水位，江汉平原和岳阳、黄石、九江、安庆、芜湖等城市受淹，京广铁路中断100多天。1998年的洪水总量和1954年基本相当，但只有九江大堤一处决口，溃垸几乎都是面积很小的巴垸，溃口水量约100亿m3，这意味着大堤内运行的水量多了近1000亿m3，这个数量相当于在长达两个月的时间里长江干流增加了2万m3/s的流量。倘若1998年溃口水量达到千亿立方米因而减少河道内2万m3/s的流量，就不会出现长时间超警戒水位的情况。

三、治水策略的改进

我国作为一个历史悠久的文明古国，在治水方面已有数千年的实践。然而，所采取的措施大多是由拒洪水于门外的治水策略衍生出来的。所谓的疏堵之分，实际上只有将水堵于门外和疏于门外之不同。在淡水资源不甚稀缺的年代里，将一时过剩的天然降水排入大海的机会成本很低，是适宜采用拒洪水于门外的治水策略的，或者说，当时的社会尚未进入必须转换治水策略的发展阶段。

当社会进入人口和经济持续高速增长的发展阶段以后，情形就大不一样了。人口的持续快速增长造成人均淡水资源禀赋越来越少，而经济的高速增长又使人均所需的淡水资源越来越多，结果淡水资源的相对稀缺性越来越高，将一时过剩的天然降水快速排入大海的机会成本也越来越大。这标志着我国已经进入必须转换治水策略的发展阶段。

但是到目前为止，还没有对拒洪水于门外的治水策略进行深刻的反思。由于总是对高强度、持续性、大范围降水的负面影响忧心忡忡，很少考虑将天然降水保存下来的积极作用，所以，往往只计算分洪可能造成的损失，却没有估计可能产生的效益。于是，尽量不分洪便成了一个原则。

在历史上，治水措施确有疏堵之分，但不管是堵还是疏，以往的特大洪水总是同被动蓄洪联系在一起的。1998年的情况有很大的不同，被动蓄洪的量大大减少，洪水几乎都在长江主干道内运行。人们所观察到的江湖水位长时间居高不下只是它的表面现象，它的实质是洪水入海速度大大加快。洞庭湖水位于1999年1月已降至历史最低点的结果表明，'98洪水是历史上入海速度最快的洪水。

灾后采取的治理措施可分为三类：第一类是把降水更多地控制在主河道中，其措施是加高加固堤防，例如湖南，准备在现有基础上将堤防加高2m；第二类是改善行洪条件，其措施有弯道取直和卡口拓宽等；第三类是扩大蓄洪面积，其措施是退田还湖和平垸行洪。在上述三类措施中，前两类力度很大，而第三类的进度较为缓慢。问题在于，洪水水位会随着堤防的增高而上升，洪水水位越高则流速越快，弯道取直和卡口拓宽也会提高洪水流速，这些措施叠加在一起，洪水的流速势必更快。而洪水的流速越快，给下游增加的压力越大，可能造成的破坏力也越强。不难想象，如果仍然采取这种治水策略，很可能会陷入越防越险的恶性循环之中。

更为重要的是，洪水水位和流速的提高不仅会对社会财富造成巨大威胁，还将造成淡水资源的严重浪费。因此，水灾防治的目标不仅要着眼于减少社会财富损失，还要着眼于减少淡水资源浪费。目前我国淡水资源已经十分稀缺，今后将更加稀缺，仍然拒一时过剩的淡水资源于门外的机会成本很高，而且会越来越高。要扭转这种局面，必须改拒洪水于门外的治水策略为蓄洪水于适宜之处的治水策略，采用工程水库和生物水库有机结合的方式，尽可能把一时过剩的淡水资源截留下来，让其为经济发展作贡献。

实施蓄淡水资源于适宜之处的管水策略，首先要把降水控制在较高的地方。降水停留处的海拔越高，可供利用的机会就越多。所以水灾防治要自上而下地采取一系列措施，包括保护天然原始林和天然次生林、植树种草、坡改梯，修筑水库塘堰、划定分洪区和疏浚河道等。显然，实施蓄淡水资源于适宜之处的治水策略，在采用的措施上要比拒洪水于门外的治水策略更为综合、更为丰富。

（一）努力保护天然林

天然林保护的主要目标是保护生物多样性。但天然林拥有枝叶繁茂的林冠层、茂密的灌草层、富集的枯枝落叶层和发育疏松而深厚的土壤层，所以其水土保持功能也特别强。换句话说，采伐天然林造成的水土流失，绝不是营造等量的人工林就可以弥补的。所以，实施蓄淡水资源于适宜之处策略，首先要保护好天然林。目前，我国的天然林保护工程已进入实施阶段。从1998年9月1日开始，四川、重庆、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、山西等省（直辖市）政府相继发布了本省（直辖市）内停止采伐天然林的禁伐令及通告，并采取一系列强有力的措施，加强对天然林资源的保护。据统计，到2000年长江上游、黄河上中游地区的13个省（自治区、直辖市）已全面停止了天然林商业性采伐，东北、内蒙古等重点国有林区的木材产量也由1997年的1853万m3调减到2000年的1260万m3。现在应特别关注赶在禁伐前突击采伐天然林的行为，在解决由禁伐引起的各种问题时，不仅要考虑地方财政和国有森工企业的利益，也要兼顾农民的利益。同时，还要正确处理培育经济林和保护好天然次生林的关系。

（二）开展荒山荒地和退耕地的绿化，提高植被覆盖率(www.xing528.com)

从调控降水的角度看，森林和草地就是生物水库。生物水库在应付持续高强度降水和满足瞬时性的大规模需水方面确实无法替代工程水库，但它可以把调控降水活动拓展在比工程水库广阔得多的国土范围内，可以把生产产品的直接效益和调控降水的间接效应有机地统一起来，不像工程水库那样有淹没耕地、村庄、道路乃至生态影响等一系列机会成本，而且还有助于农民脱贫致富和国家的环境建设。

森林占林业用地的份额，是衡量一个国家或地区生物措施调控降水能力的重要指标。这个指标我国为51%，而多数国家超过80%甚至90%，差距大得惊人。所以，加大林业投资力度，尽快把尚未得到利用的林业用地利用起来，将挪作它用的林业用地退还出来发展林业生产，可以为化解高强度大范围降水的负面影响做出较大贡献。

（三）以基本农田建设为契机，减少坡耕地

坡耕地，尤其是陡坡耕地，蓄水保土的能力极低，一旦出现降水，便发生水土流失，降水强度越大，水土流失越严重。在三峡库区所作的调查表明，坡耕地的土壤侵蚀量占土壤侵蚀总量的60.0%以上。在洞庭湖区所作的调查表明，耕地上的水土流失面积只占水土流失总面积的16.7%，但耕地上属于强度水土流失的面积占强度水土流失总面积的89.3%；泥沙流失量占泥沙流失总量的69.7%。大量的泥沙流失又是以大量的降水流失为前提的。所以，从小流域综合治理入手，通过修筑较少的宽条水平梯田，使坡地退耕还林还草，从而减少降水和泥沙流失，也是蓄淡水资源于适宜之处的重要措施。

现在的问题是，虽然小流域综合治理极为有效，但由于投入不足，存在着进度慢、质量低、效果不尽如人意等问题。例如，水利部的小流域治理经费为1.5万元/km2，平均每公顷仅150元。长江防护林工程覆盖172个县，仅占上游地区总县数的47.4%；平均一个县每年投入不足20万元，造一公顷林平均补助105元，不到种苗费的1/5。截止到1997年底，长江流域共治理水土流失面积550万hm2，平均每年治理约70万hm2，约为应治理面积的1.4%，按照这样的速度，完成长江上游水土流失治理任务还需要70年的时间。如果这种局面不改变，难以在近期内扭转长江流域大面积水土流失的现状。

（四）加强水利建设，把降水拦截在水库、塘堰中

在调控降水方面，尤其是在应付持续高强度降水和时间限定极强的大规模供水方面，水库具有不可替代的作用。水库和塘堰不仅可以化解洪水灾害，而且有调剂淡水资源余缺的功效。水库总库容占径流总量的份额是衡量一个国家或地区降水调控能力的重要指标。这个指标我国为16.9%，长江流域仅为12.7%，而前苏联为29%；美国（不包括阿拉斯加和夏威夷）为59%，差距大得惊人。所以，必须加大长江中上游水库和塘堰的投入力度，以较快的速度将水库总库容占径流总量的份额这一指标提升到较高的水平上。在水利建设方面，不仅要统筹安排一批新项目，而且要尽快把现有的病险库维修好。

（五）搞好蓄洪区建设，把一部分降水阻截在湖区

划定蓄洪区，并在该区域内采用对天气变化适应性强的农业资源配置，在不发生特大水灾的情况下，其产出将是相对正常的，至少不会受到大的影响；在发生特大水灾之时，则可以在最需要分洪的时候发挥削减洪峰的作用。而一般的退田还湖和平垸行洪，不仅对产出的影响很大，而且无法在最需要分洪的时候发挥削减洪峰的作用。所以搞好蓄洪区规划和建设，是一个不可或缺的环节。

分洪会对生产造成损失，所蓄的淡水资源则能产生效益，而且可以通过资源配置的改进减少它的损失，增加它的效益，所以，蓄洪同样存在着收益与损失如何达到边际平衡这样的经济学问题。为了减少蓄洪的损失并增加它的收益，不仅要划定蓄洪区，还要制定蓄洪区建设规划，明确规定必须建设的项目和不宜发展的项目，前者旨在保障人民生命财产的安全，后者旨在降低蓄洪的代价。大的分洪区应进一步划分为若干个子分洪区，以便满足不同规模的分洪要求。例如，荆江分洪区可蓄洪45亿m3，而实际需要分蓄的洪水很可能不足45亿m3（1998年的情形就是如此）。在这种情况下，利用荆江分洪区就得不偿失。而采取不分洪策略，一旦出了问题代价又极其高昂。为了避免这种情况的发生，把大的分洪区划分为若干个蓄洪量不同的子蓄洪区，是非常必要的。

目前，分洪损失大的主要原因是分洪区民居的质量和高度仍较低，如果农户有能力修建有钢筋混凝土构架的三层楼房，就可以有效地化解分洪对财富存量的影响。这大概要等到荆江分洪区内农户的收入达到现在珠江三角洲的水平之时才能实现。当然，如果政府能给予适当的扶持，这一阶段则也有可能提前到来。

（六）疏浚河道，加固堤防

虽然河床抬高和堤防加高是造成洪水位上升的两个因素，但只有疏浚河道可以作为降低洪水位，进而降低洪水入海速度的措施。在具体操作上，疏浚河道应同加固堤防很好地结合起来。河床和湖底的淤泥不能充当迎水面的坝体材料，但作为背水面的坝体材料，用来加宽堤防还是有效的。在调查中发现，湖区已经在开展这项工作。如果这项工作做好了，江湖增加100亿m3的容积是完全有可能的。

上述6个方面需要统筹安排，使各项活动的投入产出达到边际平衡。在具体做法上应注意生物措施、工程措施和农艺措施的结合。其中，生物措施旨在扩大国土面积的蓄水能力；工程措施旨在提高调蓄洪水的能力；农艺措施旨在提高农业资源配置对洪水的适应性。

四、资源配置改进与农业可持续发展

（一）调整农业资源配置，提高其对气候变化的适应性

湖区农业易遭水灾袭击的原因，主要是该地区缺乏化解高强度、大范围降水负面影响的有效手段，但同时也与农业资源配置对气候变化的适应程度低有一定关系。所以，调整农业资源配置，将原先的抗洪农业改为适洪农业，提高农业生产对气候变化的适应性，也是极为重要的一个方面。调整农业资源配置的目的，是规避湖区易受灾的比较劣势，把这块富庶之地的比较优势更充分地发挥出来。调整农业资源配置要同时满足三个目标。其一是使水资源、土地资源和气候资源得到更充分地利用；其二是农民收入增长得更快、更稳定；其三是生态环境趋于改善。

经过持续20年的快速增长，我国国民的食品结构发生了很大变化，对粮食的需求趋于下降，非粮食产品的需求趋于上升。要适应这种变化，湖区必须减少粮食播种面积，扩大水生作物种植面积和水产养殖面积。由此可见，农业资源配置调整实际上也是农业产业结构升级的客观要求。

在这方面，湖区农民已经取得了一些成功的经验。例如江西共青垦殖场在鄱阳湖的子湖——蚌湖，采用筑低坝以防止枯水季节无水，坝上挂网以防止洪水季节逃鱼的技术措施进行开发，取得了较好的效果。江西永修县在鄱阳湖吴城段400 hm2湖滩上，瑞昌市在梁公堤70余hm2江滩上，发展欧美杨，效果也非常好。这些树木不仅可以保护滩旁垸堤，减速落淤，还可以使荒滩获得较高的经济效益，可谓一举两得。

（二）减少堤防占地面积

从资源利用角度说，堤防建设是一种没有产出的纯投入。然而长期以来，由于一直采取以社区为单位挽垸的方式，造成湖区内堤防纵横交错、星罗棋布。这些堤防不仅耗用了大量人力物力，而且占用了大量的土地。通过科学的规划布局，不但可以使堤防更加牢固，而且可以相对节约土地资源和修堤护堤的人力物力。

（三）以移民建镇（扩镇）为突破口，将分洪区的农民逐渐转移出去

这次考察灾区，给我们留下的最深印象是到处都在盖新房。灾民盖新房有三种做法：一是分散盖房，这是与所谓“插队落户”的安置方式相对应的盖房方式；二是建立灾民新村；三是移民建镇或扩镇。就近期而言，后者的难度最大，而且会给灾民生产生活带来许多不便。但从长远看，其产生的作用最大。这种做法的实质，是在尽量不影响农民财富存量的基础上，通过财富增量的空间转移，逐步实现由农民到市民的转换，从而达到将分洪区的农民全部和大部分转移出去的目的。换言之，农民从移民建镇（扩镇）中得到的最大好处，是在城镇得到了一块立足之地和市民身份。采用这种做法，可以在减少资产存量损失的基础上，利用资产增量的积累，逐步降低放弃原有资产存量的机会成本。所以，移民建镇的长期效应要比“插队落户”和建设灾民新村大得多。

（四）通过退田还湖、平垸行洪，扩大湿地面积

湖区农业产业结构的调整不仅要同蓄洪行洪条件的改善联系在一起，而且要同扩大湿地面积联系在一起。湿地面积的扩大不仅会对蓄洪能力的增加具有重要作用，而且会对生物多样性保护做出重要贡献。

五、制度安排改进与农业可持续发展

水灾的主要影响因素是气候变化，但部分人的活动也直接或间接地施加了负面影响。所以，要消除或减缓水灾的影响，必须调整人的活动。有些活动的调整具有互补性，属于帕累托改进。比如前面所说的养鱼、种杨树，既可以使农民收入有所提高或更加稳定，又有利于蓄洪、行洪，改善生态环境。这类活动只要做好示范、推广工作，就会成为农民自觉行动。有些活动具有互利性，比如开展农户财产和作物保险，既能化解农民收入的不稳定性，又能促进保险公司的发展。这类活动在试点期间需要政府进行引导，进入正规之后便可以借助市场机制加以推广。有些活动的调整既没有互补性，也没有互利性，而只有外部性。比如退田还湖、平垸行洪，既使一部分湖区居民受益，又使另一部分湖区居民受损。在江西调查时得知，要使鄱阳湖的蓄洪面积在湖口吴淞高程水位22m时，由目前的3900km2扩大到5030km2，蓄洪容积由现在的298亿m3提高到357亿m3，即基本恢复到1954年的水平，必须增加行洪面积1306.62km2，增加蓄洪容积68.53亿m3。而要做到这一点，将会有234座垸堤、11.69万户、46.75万人受到影响；所需付出的机会成本约为100亿元，其中3万多hm2耕地还湖的机会成本为50亿元，放弃干堤的机会成本为20亿元，11万户民居搬迁的机会成本为30亿元。如果这些成本完全或由蓄洪区承担，农民显然是无力承受的，事实上也是不合理的。对于这类活动，需要通过适宜的制度安排，使之具有卡尔多改进的性质。

长期以来，我们习惯于采用行政的办法和提倡顾全大局的思想来解决这类问题。党的十五大文件提出了实行经济补偿政策的设想，这是历史性的大进步。这一问题实际上已经引起了人们的广泛重视。但由于现有的研究都是由要求获得经济补偿部门做的，考虑的仅仅是如何筹集补偿基金，如何确定补偿标准。至于如何使分洪具有卡尔多改进的性质，如何把瞄准地区的经济补偿关系具体化为瞄准人的经济补偿关系，如何确认受损者，用何种方式确保受损者得到应有的补偿，避免贡献者与受益者错位，目前仍是尚未研究清楚的问题。从理论上讲，只要认真设计，对分洪区所作的补偿完全有可能具有卡尔多改进的性质。做好补偿工作的难点是瞄准对象如何由灾区转为受损失的群体。如果农户保险能够发展起来，并将农户保险与经济补偿挂钩，可能是一种比较简便的办法。即一般的水灾损失由保险公司负责理赔；一旦政府决定分洪，因分洪造成的损失由政府承担责任。

诱导具有外部性的活动，必须妥善处理好各种关系，包括上游、中游与下游的关系，左岸与右岸的关系，省、地、县、乡之间乃至社区之间的利益关系。由于中央政府、各地方政府和农村社区的决策目标有很大的不同，所以在协调利益关系方面应采取共同协商的办法，以便做出的制度安排能够包容各个利益主体的合理要求。

在补偿方面，有必要建立受损者和受益者之间的联系。根据“自己的钱自己花有追求利润最大化的激励、自己的钱别人花有实施监督的激励、别人的钱自己花有维护自己信誉的激励、别人的钱别人花难以形成有效激励”的花钱模型可知，要充分发挥出资人实施监督激励和用钱人维护信誉激励的作用，在补偿机制的设计上一定不能割断他们的联系。

此外还要制定有关灾害防御体系等公共品投入的制度。'98水灾发生后，中央和地方政府的投资力度都非常大。其中中央政府下拨的水利建设投资超过170亿元人民币，加上地方政府的配套资金，水利建设投资突破300亿元。但更值得关注的是如何保持投资的持续性。目前在公共品建设方面过于强调各级政府主要官员应承担的责任。问题在于，如果没有灾害防御体系等公共品投资与财政收入挂钩等一套制度作保障，这种乌纱帽机制的作用将是很有限的，甚至有可能助长官员欺上瞒下、报喜不报忧的风气。为了确保灾害防御体系等公共品投资的持续性，必须要有一套行之有效的制度。这套制度应该包括那些内容，是一项亟待研究的课题。

【注释】

[1]国家统计局编.《成就辉煌的20年》，中国统计出版社，1998年.第14页。