(二)实行县长民选和选举县议会。
陈炯明非常注重在广东实施地方自治。1921年2月，他在与记者谈话时讲到，改造中国必须由下而上，在数县内着手试办自治，即由村乡做起。将来一县中各小区域一律组织自治，能自设警察，每月收取税款，所有县知事及其他地方官以及省议会议员均由人民公选。这项制度普行于各县，并在省议会中有相当代表，则省长也由省议员选出，以后省长只对人民负责任。[22]
广东省积极施行县长民选做法，首先订立并于1921年4月6日公布《广东暂行县自治条例》(共9章81条)，在“县自治事权”采用列举主义，未载明的归省政权，县自治事权11项中以教育、实业为先。[23]4月16日，公布《暂行县议会议员选举条例》，县议会的职权则列举了14项，主要包括: 1．制定县自治范围内的各种单行章程; 2．议决县预算及决策; 3．议决县税、县公债及其他有关县库事项; 4．受理县住民请愿; 5．对于县长的建议或质问; 6．认为县长有违法行为时，得议决呈请省长查办; 7．认为必要时得选举委员若干人，随时检查县自治会计，县长及所属职员不得拒绝。4月19日，公布《暂行县长选举条例》。同时颁发各县筹办自治事务所简章、各县调查员办事细则、各县调查员调查须知等书。4月21日，由省署委任全省94县选举监督，筹办民选县长并兼办议员选举事宜。其原则是:选举是直接普通选举;被选者资格取严格的教育标准;从当选者三人中由省长挑选任命一人为县长。
孙中山支持县长直接民选的做法，他表示:“十余年前，余草《革命方略》，在地方自治，主张县长民选。现在广东陈竞存总司令已决议实行县长民选，积极提倡民治。诸君试想，广东人民有没有这个程度?在兄弟看来，恐怕他们没有这个程度，既没有这个程度而又要实行，是不是要闹乱子?但是民治主义是我们党里本来底主张，当然不容怀疑的”。孙中山还主张，要在宣传民治主义上下功夫，着力提升国民素质，以利实行地方自治。[24]
广东的县长选举，计94县，有选民2，138，000人左右，以广东人口3，000多万计，参加选举者不及十分之一。各县选民，以佛冈2，100多名为最少，台山选民165，000名左右为最多。以90多县平均计，每县选民22，000多人。每县选出县长三人，由陈炯明于1921年11月从广西归来后在其中圈定一人，张榜发布，委任了68个县的“民选县长”。“此次当局所遴委之人，大半系择优选任，舆论方面多表赞同”。如新会县初派去的选举监督受澳门大烟商莫某重贿，三个候选县长几乎全为莫姓得去。后经县民告发，省公署另派选举监督，严行监视，开票结果，陈姓居一，莫姓居其二，而省当局善体民意，选任陈姓为新会县县长。[25]
亲历其境的李宗黄将这些民选县长可分为三类:一是有积极建设的精神，“以民党占多数，如陈剑虹、周之贞、吴铁城、刘栽甫等可为代表”;二是“缺乏新知，无革进之能力，只能维持现状者”。此类人以旧人而富有道德者居多数，如惠阳县长罗寿昌。有迷信神权顽固不化之俦，亦属不少;三是不知县长为人民公仆，以县长为作官，借以夸耀乡里者。如电白县长谢某每与太太观剧，均坐四人大轿，洋乐队先导，六婢女随后，以显民选县长之威风。[26]各县选举结果也存在各种弊端，其原因在:一是选举监督不得其人，受委派后均视为发财好时机，往往循私纳贿，为所欲为;二是在选举条例中规定选举及被选举资格以服工役三日或缴纳免工费六毫为条件而自愿缴纳免工费而参加投票者百无一人，因而运动当选者即一方面报效选举监督，一方面代纳免工费收买选票。商人、地主及有钱人家或士绅就容易当选。“高州、潮州方面，民党占优势，故成绩较良，广府各属，多为旧势力盘据，故成绩较劣”。选举监督或职员舞弊，除由省署撤换受行政处分者外，被人民告发，经司法机关全部取消者，有番禺、乳源、罗定、封川、德庆、郁南六县，个人取消者有阳春、阳山等数县，因不识文义，被人告发无效者有乐昌县的李济平及琼山县的李瀚深两人，“其余尚多漏网”。民选县长中未运动而当选的有台山的刘栽甫和惠阳的杨寿昌，惠阳选民4569名，杨寿昌竟得4564票，“可证群情爱戴，一致推选”。[27]
据时人统计，选举出的县长们出身经历大略为:一、前清拔贡、廪生、附生、生员、旧绅共40余人;二、举人3人、进士1人;三、留学生毕业或未毕业者10余人;四、曾读司法、政治、经济，或军校、警校、医校、师范、测量、职业学校、方言学校、自治所等毕业或未毕业者共50余人。当选者又可分为民党派、省署派、地方旧势力派及少数新兴分子派几种。高州、雷州、南路一带及潮州方面，国民党古应芬布置者占绝对优势;广府属香山、台山、南海、顺德、东莞、新会等大县，亦尽为追随孙中山的吴铁城、刘栽甫、李宝祥、周之贞等获选票最多。其余北江、琼州、东江一部分由陈炯明系钟声等所安排者，仅十之三四获选。[28]民选县长发表后也颇有反对者。电白县旅省国民党员崔可期、李民立等30余人旅省各界150余人致电省议会，表示反对新委任的电白县民选县长谢维屏，称谢是“人格卑劣、违反民意的伪民党”，要求省长收回成命;始兴县公民代表汤建中等也致电省议会称当选县长官政仪因被控侵吞公款尚未判决，按县长选举条例，官应无选举及被选举权，也请省长收回成命。[29]报称:“现在各县新委出之民选县长，多纷纷被人控告，计查公署接受此种控已不下二百余起之多，而各处善后主任亦多以民选县长措置乖方为言”。[30]毕竟，民选县长在当时是一项新生事物，起始阶段多不成熟，缺点失误在所难免。(www.xing528.com)
各县县公署组织也仿照广州市市政厅组织，依《广东暂行县自治条例》第42条设“一科六局”，即为总务科及教育局、实业局、财政局、公安局、工务局和卫生局。“县公署为该县执行自治之总机关，其事务分配于各科局执行之”。[31]教育局特设督学二至六人不等。县长执行县自治行政，对县民负责，任期四年，任满改选，但得连任。县长俸给大县月支300元，中县250元，小县200元;各科局职员俸额由各县自定报省署核准，局长由50元至150元不等。各科局职员任用资格限制极严，非曾由各高等专门以上学校毕业，亦必须曾任各专职二年以上成绩者，始准委任。但是，也有人担心，“各县所用之人，非资本家，或亲信私人，即系腐旧绅士。此辈资格，自多不符。各县长又不肯特色有专门学识者，乃用取巧手段，藉口人才缺乏，多以上述各类之人员补充，希图滥竽充数，以达其狼狈为奸之目的。与自治前途，极为危险”。[32]县自治由省长负责监督。实际上贫困县的办公费用“向苦不敷，骤增六局，支出不敷益巨。现闻中等以下各县各该县长多已决定表面上虚存各局名号，不设专员，由县署内派定一二人兼任其事，但文报上则另设一局长姓名呈禀成立存案，以此虚应故事，俾度支上不致费无所出”。[33]
《广东暂行县议员选举条例》规定，县议会议员名额，依人口多少分为6级。第一级为人口不满10万的县选议员20人，第二级为10万至20万选25人，人口50万以上不得选举超过45人为限。最后定为全省分为三种县，大县(30个)选举县议员40人，中县(34个)选举县议员30人，小县(28个)选举县议员20人。由县民直接投票选出。至1921年9月前全省各县议会议员经选举监督全部选出并报省长公署。[34]12月初省署饬令各县县长召集县议会，由议员在第一届常会中互选正副议长。这一届县议会议员，与民元、二年的有很大程度的不同，一是“职权上之独立，非如昔日之附属品”。二是由于县自治条例规定，议员不得兼任县公署职员及县属区自治员，故没有与县长勾结必要;三是省公署规定，县议员旅费连办公费平均每议员所得不过五六元，属义务性质。因而县议会有施行民主政治的基础。各县议会均派出代表两名，聚集广州，共同组织“县议会联合会”，以“促进自治、互助进行”为宗旨，列明四项职权，经费由各县摊派。[35]广东省也颁发了《广东区自治条例草案》，共10章92条。可以看出，陈炯明等主政者试图从法理上建立起一整套从省至县到区的自治条例，并涵盖各级行政长官和议会议员的选举办法，考虑得相当周全。
舆论对广东省政府在政治方面的改革给予了高度评价:“其精神盖尤注意于积极建设一方面也。各县县议会，亦已限期一律成立，全粤地方自治之基础至是确定矣”。时人评论:广东县长民选，“不特在粤省为创举，即在全国民治史上亦为破天荒事业”[36]。各县公署科局职员任用资格限制极严:非曾由各高等专门以上学校毕业，亦必须曾任各专职两年以上成绩者，始得委任。但实际上并未完全得到执行。[37]
在各新县长赴任前，政务厅长古应芬发起组织了“地方自治讨论会”，所有新县长齐集广州，开会6天，讨论地方应兴革事宜。省长陈炯明特地召集新县长们训话:“各县知事到任，每每招人承充粮差，及贿买各区区长，已成为一种之恶习惯。本省长在闽时，已早有听闻。今诸君皆由民选而来，且属本土人士，此次到任，务宜革除旧日恶习，不宜重蹈此败辙。此本省长怕最殷之期望者”。陈炯明要求各位新任县长必须“努力自爱”，按照县自治条例规定范围次第实行县政事，从整顿政治入手，“以教育及实业为较重”。陈炯明提出，各县长既由民意推举，以地方之人，办地方之事，自能措施裕如，但施政方针不可不归一致。县长专其责成，用人权归于县长。除教育局外，其余财政、公安卫生公用工务各局长均由县长遴选。县长有权兴革不受掣肘。在接见民选新县长时，陈炯明还强调了各县治安问题，土匪不能清除，民治即不能实现，用兵剿匪、不如用团营之为好。他要求县长们切实办团自卫，扩充警察来维持地方治安，而毋须动用军队。
1921年元月，陈炯明向各县县长发出训令:“凡一县政治之良窳，无不视县长之贤否以为衡是;考察各县县长之勤惰，实为整顿吏治之根本”。为整顿吏治考察成绩起见，特制定各县办事成绩报告表式十八种并附填表注意一纸，要求各县长随时填报，作为办事成绩考核标准。[38]由此对县长们进行考核。陈炯明还下令在省长公署内设立“广东省长公署地方行政会议”。地方自治行政会议既可由省长主持，也可委派政务厅长或总务科长代理，由省长公署所属科员以上组成，专门讨论“本省地方行政上一切促进改良办法”，所议事项包括省长公署职员对于地方行政兴革意见，本省各机关或人民陈请关于地方行政事务，以及提交省议会的草案应先提出会议。[39]
其时在广东军政府任职、主张地方自治的李宗黄对广东的政治改革给予了较高评价:“民治为全国人民所迫望而不可得者。今广东除省政府仍系官治外，其余几普遍得之。观其市自治、县自治诸大端，皆能采用美、瑞之全民政治、直接民权，实为中国破天荒之盛举”。[40]
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