城市发展战略研究：概念与界定

1.2　城市发展战略研究的概念界定

1.2.1　概念辨析

1.城市发展战略

城市发展战略是指在较长时期内，从影响城市发展的各种因素、条件和可能变化的趋势出发，对城市未来发展所做的重大的、全局性的、长期性的、相对稳定的、决定全局的谋划。与其他城市研究相比，城市发展战略关注的是城市整体和长远发展影响的问题，是关于城市发展的目标和实现目标的行动计划的高度概括。

弗里德曼认为全球化时代城市发展战略的实质在于“政府的长远目标、意图和行动建议”。《北京2049》中指出城市层面的中长期发展战略是针对一个较长时间跨度或历史阶段，战略性地提出城市的发展远景和发展目标，明确一定空间地域应对未来各种潜在重大问题、发展机遇或挑战的方针策略，建构一个长期、灵活、概念性的指导框架和行动纲领来引导城市的未来发展。

自“战略”从军事向学术化领域拓展以来，城市发展战略开始逐渐成为战略研究的重要领域之一。特别是在全球化背景下，随着资金、人才、信息等各类要素趋向有限的特大城市或特大城市区域集中，国家战略、区域战略都开始向城市战略聚焦。如美国林肯土地研究所的《“美国2050”空间战略规划》、布鲁金斯国家政策研究所的《大都市政策计划》等，均将特大城市或城市群发展作为新的区域发展模式或战略重心，给城市未来发展战略指出了新的方向。

2.城市发展战略研究和城市发展战略规划

罗震东、赵民在《试论城市发展的战略研究及战略规划的形成》一文中，从概念上就城市发展战略研究和战略规划的区别和联系进行了探讨。比较来看，“研究是获取新的可靠知识的系统方法”，通过这一系统方法探求事物的真相、性质和规律等。城市发展战略研究则是指注重通过系统的方法，对城市发展的条件和趋势作宏观分析，把握城市发展的规律，并对城市未来的宏观发展做出合理的预测、判断，在此基础上提出城市未来发展的重大对策。战略研究的直接成果是咨询报告。而“规划作为一项普遍活动，是指编制一个有条理的行动顺序，使预定目标得以实现”，规划是为了实现一定目标而预先安排行动步骤并不断付诸实践的过程。城市发展战略规划作为规划的一种，是对城市未来发展战略性重大问题进行预测和安排的过程。其不仅可以为城市政府提供发展的思路、策略、框架和行动指南，更应作为城市总体规划编制的指导（罗震东、赵民，2003）。

表1.1　城市发展战略研究与发展战略规划的区别

城市发展战略研究与城市发展战略规划均注重从宏观层面上把握城市发展的定性、定位、定向，都需要在一个较长的时间跨度或历史阶段内，面对将来众多不确定因素规划和预测出一个城市乃至区域、国家的未来，并达成一致同意的共同使命和确定可以实现的目标。主要区别在于：城市发展战略规划是在城市发展战略研究提出的发展思路指引和空间方案设想基础上进行深化和细化，结合动态的技术过程、社会过程和政治过程，最终为城市决策者提供制度性基础。

表1.2　城市发展战略与其他相关规划的对比

1.2.2　主要类型

1.从研究导向上划分

城市发展战略研究基本上可以分为两类：一类是目标导向型，根据城市目前的状况、环境、区域条件和基础来确定未来的愿景与新一轮的发展目标，以此为基准进行研究，如《伦敦2030》、《约翰内斯堡发展规划》等。另一类是问题导向型，重在解决城市发展中目前面临和未来潜在的问题与挑战，如《纽约2030》。

此外，还可以延伸出问题目标互动型和条件导向型（优势发挥型）等类型的研究。目前国际上最新的城市战略研究大多是以目标为导向，极少数是问题导向的，这与国内以问题导向型和优势发挥型的研究类型为主的情况形成显著对比。

专栏　　　　　　宏观重问题导向，中微观目标导向成为趋势

对中长期战略规划而言，宏观层面的战略研究侧重对问题与挑战的分析，强调“问题导向”，如《美国2050》和《澳大利亚2020》。相对中微观层面的则常常是“问题”与“目标”并重，其着眼点主要集中在对中长期发展趋势的判断和对应上。这些战略规划通常从现状问题出发，确定城市或地区发展的远景目标，然后以目标为导向制定长远战略和具体政策并加以推行，核心议题包括：大城市地区扩张的普遍趋势与全球竞争力的塑造；可持续的城市与区域发展原则和发展策略等，如《墨尔本2030》和《纽约2030》。

资料来源：唐燕，《中长期发展战略规划研究的国际进展评述》，《北京规划建设》2012年第3期。

2.从研究内容上划分

根据城市战略议题的选取，可分为综合型和专题型两大类。前者包括伦敦、东京、巴黎、墨尔本、巴尔的摩、里约热内卢、约翰内斯堡等，后者如纽约（环境）、法兰克福（网络）、首尔（生态）、台北（生态）、香港（土地）等等。综合型战略规划的内容框架内在逻辑是串联型的；专题型战略规划的内容框架内在逻辑是并联型的。

3.从研究主体上划分

主要分为城市体系内和体系外战略规划研究两种。前者本身属于城市规划体系编制过程中的重要组成部分，通常由政府机构、规划部门发起，其成果表现为规划文本、政策与图纸等。后者可由公共或私人部门发起，规划方式弹性机动、研究形式灵活、内容不拘一格、成果丰富多彩。西方国家的研究模式趋于多元化，在注重体系外研究的同时，有些城市战略研究是由国家政府主导的，如东京和新加坡。

表1.3　城市发展战略研究的主要类型

1.2.3　基本特征(www.xing528.com)

战略研究通常具有目标性、整体性、长远性、根本性等一般特征，对城市发展战略研究而言，基于城市研究对象的具体化，除上述特征外，同军事战略、国家战略研究等相比，在研究的输入、输出上还体现出综合性、地域性、实施性、动态性（灵活性）的特征。

1.目标性

城市发展战略研究是一种综合性思考程序，具有目标导向性（objective oriented）特点，即以最后目标和最高路线为起点，能够反映城市发展根本的目标方向，因而战略目标的确定也随之成为城市发展战略研究的前提与核心。

2.整体性

城市战略规划在西方是城市政府同时对城市社会经济发展、城市空间发展、城市环境发展进行宏观调控的基本手段。相对而言，更注重社会经济行为过程的整合而不是仅仅关注土地使用。城市是作为一个系统和整体来认识、对待，要求全方位、宽视野地思考问题，以城市总体效益为核心，不局限于某一个方面的得失。城市发展战略研究的整体性还反映在研究过程中各技术环节之间关系紧密、关联度高，各环节之间彼此影响并相互制约。因而战略研究应从城市发展的整体出发全面考察研究，单独从某一环节着手进行简单的串联叠加难以获得有价值的研究结果。

3.长远性

城市发展战略作为对城市未来的根本谋划，必须富有远见：一是要在时间上看得“远”，不是三五年，而是10年、20年以上；二是要看得“见”，即在广泛调查研究的基础上，全面分析、正确判断、科学预测外部环境。为此，研究城市发展战略必须研究未来学。信息化、全球化、生态问题、安全问题、精神追求等都是城市发展战略需要认真应对和主动思考的。“可持续发展”的概念正是出于对未来的考量而提出的发展策略。

4.根本性

城市发展战略的根本性在于捕捉到影响城市未来发展的关键变量，据此做出相应的谋划及对策。影响城市发展的根本性因素并非一成不变，且有时看起来不起眼的因素会决定事物的发展。在适当的条件下，最小的不确定性可以发展到令整个系统的前景完全不可预测，这与气象学界所说的“蝴蝶效应”如出一辙。

5.综合性

城市发展战略研究的综合性反映在它涉及的领域广泛、影响因素众多、对策措施综合和部门协调复杂。战略研究的综合性也反映在它的方法论和支撑软件环境的需求方面。在研究过程中，无论是信息的收集、储存、识别和核定，功能区的划分，评价指标体系的建立，城市问题的分析，未来趋势的预测，方案对策的制定，多目标方案的评选等等，均涉及大量的定性、定量因素，而且这些定性定量因素往往相互交织在一起，界限并不分明；同时它对经济、社会以及相关学科的多学科相结合的要求也相当突出。城市发展战略研究还要求区域、城市和不同阶层之间的广泛对话以维护城市的公众利益和整体利益。

6.地域性

城市发展的地域性特征十分明显，因此城市发展战略规划既要顺应城市发展的大势所趋，又要务实地研究城市所在的特定区域、特定时段、特定背景的发展问题，必须注重“因地制宜”体现城市特色。在编制过程中注重同当地的经济发展特色、经济发展速度、历史文化传统、资源条件和区位条件等结合起来，把握住城市的鲜明特征。城市发展战略研究只有融入城市的地域特征才是行之有效的。

7.实施性

城市发展战略是为达成城市发展目标而设计的行动计划，是手段和目的之间的连结。城市发展战略规划通过梳理事项，确定行动的优先序，以及一系列相互配合的手段。因此，战略虽然是作为城市发展的指导方针，但仍然需要细化和深化到具体可实施的行动步骤。这是战略最终的输出成果，也是战略作用的核心体现。因此，只有结合大量的调研及数据分析，才能得出科学且实际可操作的行动方案。

8.动态性

由于越来越无法预测外部变化以及现实环境条件的日趋复杂，为应对发展环境中增加的不确定性，战略研究要求更灵活，富有弹性。研究内容遵循解决问题模式，并不强求一律，而是注重赋予深层的价值和鼓励多样性。其动态性主要表现在以下两个方面：一是打破了研究的特定时间局限。战略研究是没有时间局限的研究，是对未来任何时候可能进行的开发的原则性指导。战略研究时间上的不确定性，要求提供多种可替代的研究指导方案来适应未来不可预见的变化，要求提供宏观的、全局性的发展政策与设想。二是研究编制的动态过程。战略研究强调动态的运作过程，研究确定以后可根据需要随时进行修改，但研究的指导性始终不变。这种持续、动态的研究修改过程既保证了研究对形势或环境的变化灵活反应，又保证了研究对建设自始至终的指导地位。

图1.1　城市发展战略研究的特征

1.2.4　小结

从定义、类型出发，不同层级和类型的城市发展战略研究有着各自的概念架构、研究方法和不同的理论体系、认知目标。概念界定是开展研究的前提条件，上海未来30年发展战略研究可以考虑定位为综合型、目标导向型的特大城市发展战略，从而采取相应的研究范式。

城市发展战略研究的发展和创新相应也表现为范式的创新，即在研究的主体、客体和其他相关方认定解决问题共通法则上寻求新的超越和突破。正如范式提出者库恩（Kuhn）所强调，范式不是永恒的真理，而是一套不断精进的认知形式。因此，范式会随时空迁移而不断嬗变，藉由不断的辩证过程使理论建构臻于完善。在新的时期和条件下，作为上海开展城市发展战略研究的准备，作为方法论研究的基础部分，本节在概念、阶段解读的基础上，尝试对开展上海新一轮发展战略研究的理论、工具、方法、程序以及研究的技术路线、流程等进行梳理，为科学、创新推进战略研究提供参考。

专栏　　　　　　范式，寻求城市战略研究的广泛共识

库恩（Kuhn）最早提出范式的概念，指的是一个共同体成员所共享的信仰、价值、技术等等的集合。指常规科学所赖以运作的理论基础和实践规范，是从事某一科学的研究者群体所共同遵从的世界观和行为方式。“按既定的用法，范式就是一种公认的模型或模式。”在其看来，范式是一种对本体论、认识论和方法论的基本承诺，是科学家集团所共同接受的一组假说、理论、准则和方法的总和，这些东西在心理上形成科学家的共同信念。

瑞泽尔（Ritzer）认为范式是存在于某一科学论域内关于研究对象的基本意向。它可以用来界定什么应该被研究、什么问题应该被提出、如何对问题进行质疑以及在解释我们获得的答案时该遵循什么样的规则。范式是一科学领域内获得最广泛共识的单位，我们可以用其来区分不同的科学家共同体或亚共同体。它能够将存在于科学中的不同范例、理论、方法和工具加以归纳、定义并相互联系起来。

劳丹（Laudan）认为范式具有三项意涵：首先是一套概念架构，用于分类与解释事物原始样貌；其次是一套恰当的方法、技巧、工具，用于研究相关领域的事物；第三是不同的范式有着不同的认知目标与理想。