甘肃省腐败体系建设研究：主要经验和做法

二、惩治和预防腐败制度建设的主要做法和经验

近年来，甘肃省委、省政府在惩治和预防腐败方面注重制度建设，坚持从宏观着眼、中观着手、微观着力，紧紧抓住制度评估、制度设计、制度执行的关键环节，努力构建相对完备的制度体系，实践中逐渐形成了一些好做法、好经验。

（一）惩治和预防腐败制度建设的主要做法

1.加强领导，为制度建设提供组织保证

党的十七大以来，甘肃省委、省政府高度重视惩治和预防腐败制度建设，始终坚持把制度建设作为反腐倡廉建设的重点任务，切实加强组织领导，精心安排部署。省委常委会、省政府常务会多次研究全省反腐倡廉法规制度建设有关重要问题，解决工作中遇到的实际困难，及时审议通过涉及全省反腐倡廉的重要法规制度。省纪委坚持把反腐倡廉法规制度建设作为构建惩治和预防腐败的实体性和渗透性要素，摆在重要位置，在每年年初召开的全委会议上进行统一安排部署，年中作为反腐倡廉建设的一项重点任务进行督促检查，年底纳入党风廉政建设责任制和惩防体系建设进行检查考核。多年来，先后在全省范围内部署开展了反腐倡廉制度大检查、“反腐倡廉制度建设推进年”等活动，制定下发了《关于加快推进全省反腐倡廉制度建设的意见》，对反腐倡廉教育、监督、预防、惩治及执行制度保障机制等方面的61项制度建设任务进行了内外分解，明确了牵头单位、协办单位、责任厅室及完成时限，并组织督查调研组对各市、州和省直各重点部门推进反腐倡廉制度建设情况进行了督促检查。省纪委还不失时机的召开反腐倡廉制度建设推进会，总结交流和推广一些地方和部门在反腐倡廉制度建设中取得的好经验、好做法，努力为全省法规制度建设提供组织保证，不断提高了反腐倡廉制度建设的整体水平。

2.正本清源，在制度评估上下工夫

制度具有继承性和连贯性，又需要结合新的实践进行不断创新。为了发现制度建设中存在的主要问题，找准制度建设的切入点和着力点，有针对性地采取措施加以修订完善，甘肃省纪委正本清源，首先从制度评估入手，着力排查清理现有制度，力求做到摸清家底，对症下药。2008年，甘肃省纪委与清华大学合作开展了“2002—2007年甘肃省党员干部违纪案件发案原因、规律分析及防治对策”课题研究，通过对2002年以来全省发生的447件党员干部违纪违法大案要案进行深入剖析，从宏观上对制度体系建设的现状进行客观评价，发现了重点领域反腐倡廉制度在系统性、权威性、操作性、有效性等方面存在的一些问题。同时，与检察机关和组织部门共同建立了重大典型案件剖析制度，每查处一起重大典型案件，都进行深入剖析，集中查找导致问题发生的监管漏洞和制度缺陷，督促有关部门和单位健全完善，防止类似问题再次发生，从而达到从源头上防治腐败的目的。

2010年，为了贯彻落实全省范围内“反腐倡廉制度大检查”活动精神，甘肃省纪委从甘肃省人大法工委、甘肃省政府法制办、省内大专院校、省直有关部门聘请了一批专家学者，与从事反腐倡廉实际工作的同志一起组成了专家组，对政府采购、工程建设招标、矿产资源开发、公路工程建设等重点领域和关键环节的120多部法规制度进行了系统评估，清理排查制度1314项，共查找出漏洞缺陷70多处，有针对性地提出了40多条具体意见建议，反馈并督促相关部门进行修订与完善。与此同时，甘肃省纪委还充分利用查处的案件资源开展剖析，深入查找导致腐败问题发生的法规制度原因，加强制度的废改立，加强了《中国共产党巡视工作条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》三项法规的配套制度建设，出台了《甘肃省委巡视组工作规则（试行）》、《甘肃省被巡视地区、单位配合省委巡视组开展巡视工作暂行规定》等制度。通过对这些制度的评估活动，基本根除了以往在惩防体系建设中的制度“掣肘”现象，为反腐倡廉活动的深入开展提供了制度保障。

3.全面协调，在制度设计上做文章

优良制度的设计在预防和惩治腐败中居于核心地位。正如邓小平同志指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”^[1]在制度设计上，甘肃省从提高单个制度质量入手，不断加强制度之间的衔接配套，提高制度建设的科学性、系统性。在制度规定起草制定过程中，甘肃省纪委严格遵循科学程序，首先是组织起草组到省内外进行广泛调研，了解外省市的主要做法，总结基层的成功经验，听取干部群众意见建议；初稿形成后，广泛征求各地各部门、委厅局领导班子各成员及机关各厅室的意见，并组织专家学者和实际工作者进行论证讨论，从合法性、规范性、协调性、科学性等方面进行审查把关，力求使制定的法规制度行得通，管得住，用得好。

围绕贯彻《党内监督条例》等各项规定，在甘肃省委的统一部署下，甘肃省人大常委会办公厅、甘肃省政府办公厅、法制办等单位密切协作配合，分工负责，会同其他牵头部门和协办单位先后出台了《中共甘肃省关于贯彻〈中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会任期制暂行条例〉的实施办法》、《甘肃省规范和监督党政领导干部用权行为暂行规定》、《甘肃省行政执法监督条例》、《甘肃省人民代表大会常务委员会关于修改〈甘肃省人民代表大会常务委员会议事规则〉的决议》、《甘肃省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》、《甘肃省委巡视组工作规则（试行）》、《甘肃省党政领导干部及企事业单位领导人员任期经济责任审计责任追究办法》、《甘肃省社会团体“小金库”专项治理实施办法》、《甘肃省国土资源重大违规违法案件挂牌督办办法（试行）》、《甘肃省党政领导干部问责实施办法（试行）》、《甘肃省落实党风廉政建设责任制推进惩治和预防腐败体系建设检查考核办法（试行）》、《甘肃省新任党员领导干部廉政谈话实施办法（试行）》《甘肃省党员领导干部在职及离职后从业限制暂行办法》、《关于对省管领导干部实行信访提醒谈话的暂行办法》等一批法规规定。同时，甘肃省纪委还会同有关部门和单位建立了领导干部述职述廉、诫勉谈话、函询、质询、民主生活会及报告个人有关事项等方面的配套制度。

4.突出重点，在制度执行上见功力

推进反腐倡廉制度建设，必须坚持“立”、“行”并重，尤其要强化制度落实的措施，切实提高制度的执行力，坚决维护制度的严肃性。要提高制度的执行力，就要加大宣传教育力度，提高党员干部遵守制度的自觉性和坚定性，加大监督检查力度，维护反腐倡廉制度的权威性和严肃性，更要加大改革创新力度，增强反腐倡廉制度的科学性和适用性。在这方面，甘肃省突出重点，加强监督检查，认真解决工作中制度执行不力的问题。围绕体制改革，深入推进行政审批、干部人事、财政管理以及司法、金融、投资、市场等体制机制改革。到2012年10月，行政审批事项累计减少1738项、减幅达75.1%。竞争上岗、差额选拔、任前公示、全委会票决、定期谈话、选拔任用信息公开等干部选拔任用制度不断健全完善，“省直管县”、“乡财县管”、“村财乡镇委托代理”等财政管理制度全面推行，治本抓源头力度不断加大。(www.xing528.com)

2008年省纪委会同有关部门对《干部提拔任用中审核执行计划生育政策规定》的执行情况进行了检查。2009年开展了对《关于深入整治用人不正之风进一步提高选人用人公信度意见实施办法》、《规范和监督党政领导干部用权行为暂行规定》等制度落实情况的检查。2010年各级纪检监察机关会同有关部门采取驻点监督、专项检查和联合巡查等方式，以扩大内需促进经济增长、抢险救灾和灾后重建、保障和改善民生、维护社会稳定等政策落实情况以及贯彻《国务院办公厅关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》、工业经济运行、重大项目建设等情况为重点，持续不断地开展监督检查，共检查项目3686个。对发现的问题，采取挂牌销号管理的办法，督促有关地区和部门及时整改和纠正，对一些违纪违法问题进行了认真调查核实和严肃处理。对党政领导干部选拔任用工作责任追究等4项监督制度落实情况的监督检查，会同省委组织部、省政府国资委对《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》执行情况，会同省民政厅、省财政厅对《农村基层干部廉洁履行职责若干规定》执行情况进行了监督检查，对检查中发现的落实不到位、执行不得力等问题及时指出，并督促进行整改，有力地促进了法规制度的贯彻落实。

同时，加强对《党章》、《党内监督条例》、《纪律处分条例》以及惩防体系建设《工作规划》和《检查办法》等制度的学习宣传，通过召开电视电话会议、座谈会、邀请中央纪委有关负责同志作专题辅导报告、集中宣传等形式，积极营造执行制度的良好氛围，进一步提高了制度的执行力。党的十八大之后，甘肃省纪委又及时组织各级党员领导干部学习领会十八大精神，特别是习近平总书记在十八届二中全会上的讲话精神，进一步增强反腐倡廉意识，强化制度的执行力。

（二）惩治和预防腐败制度建设的基本经验

1.制度建设是惩防体系建设的核心和基础

推进惩治和预防腐败体系的制度化、法制化，是中国共产党一直努力的方向。邓小平同志曾经尖锐地指出，制度好可以使坏人无法横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面……必须引起全党的高度重视。建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，关键要抓住制度建设这个核心，以制度创新为主线，把教育、制度、监督和惩治有机结合起来，才能达到惩防并举、注重预防的根本目的。近年来，甘肃省贯彻落实中央《工作规划》精神，颁布实施了一系列法规制度，涵盖了党内民主和党内监督、党员干部廉洁从政行为规范、违纪行为惩处以及反腐倡廉领导体制和工作机制等领域，廉政制度体系不断完善，有效遏制了腐败的蔓延扩散，制度建设在反腐倡廉中的基础固本作用进一步显现。

2.将以人为本的理念贯穿于制度建设的整个过程

制度是通过权利与义务来规范主体行为和调整主体间关系的规则体系。制度的功能主要表现在这样两个方面：一是约束；二是保障。约束不合理行为，从另一方面看就是保障和激励合理合法行为。约束和激励是制度最为基本的功能特性，二者相辅相成，不可分割。康芒斯认为：“我们可以把制度解释为‘集体行为控制个体行动’。”^[2]新制度经济学家诺斯认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”^[3]但是，客观地讲，制度是由人制定出来的，约束只能成为制度达到保障目的的手段，而不能成为制度架构的最终目的。换句话说，我们不能为制度而制度，制度的制定应该充分体现人文关怀，给人们以合理的预期，保障和激发绝大多数人的创造活力。由于制度本身并无人性可言，因此要注意防范因制度的过分实施可能导致的“程序是正义的，但病人死了”的可悲局面。具体到反腐倡廉法规制度建设中，就是要坚持贯彻落实惩防并重，注重预防的原则，努力将以人为本的价值理念灌注到制度设计、运行全过程，通过富有人性关怀的制度及时化解社会矛盾，促进社会和谐，不断增强人民群众的信任感和满意度。这一点，业已被我国多年反腐倡廉的实践成效所证实。

3．与时俱进，创新体制机制

创新是民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。制度要以相对稳定的内容和形式，逐渐调适和规范人们的社会认知与社会行为。但是，这并不意味着制度不要创新，相反，为了更好地适应时代要求，包括制度在内的社会意识都要与时俱进，不断创新。就此而言，甘肃省经过多年的努力，尤其是近5年来，遵照中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》精神，紧密结合甘肃实际，反腐倡廉法规制度建设创新有了重要进展与突破，出台实施了一揽子制度法规，有效地防范和遏制了腐败之风的蔓延。但是，也必须清楚地认识到，当前我国正处于经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想理念深刻变化的历史时期，腐败问题也呈现出许多新特点、新趋势。从消极腐败现象的一些特点和发生规律看，许多问题实质上是制度漏洞和体制不健全、机制不完善的必然产物。换言之，制度建设只有密切结合新的时代特点，不断进行体制机制的综合创新，才能从根本上铲除腐败现象滋生的土壤和条件，从而很好地保障地方经济社会快速健康发展。

4.制度建设必须因地制宜体现特点

在全球化时代，很多问题的出现都有着深厚的历史和现实背景，制度建设也不例外。适当借鉴和引进发达国家、地区反腐倡廉方面的成功经验、法规制度等，肯定会有利于我国反腐倡廉制度建设步伐。但是，任何法规制度都有一个“服水土”的问题。经过多年的探索，我国已基本形成了中国特色的反腐倡廉道路、理论和制度体系，三者有机统一于中国特色的反腐倡廉实践之中。这就启示我们，制度建设应该创新，但创新的前提是要做好继承，即“要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明”。^[4]这是我们党深刻总结改革开放30多年来党风廉政建设和反腐败斗争实践经验得出的科学结论，体现了我们党对改革开放和长期执政条件下反腐倡廉工作规律的深刻认识和自觉把握，是新形势下加强反腐倡廉建设必须始终坚持的战略方针，也是甘肃省法规制度建设不断推进，反腐倡廉工作整体水平不断提升的根本所在。