全球化与国家主权的挑战与实践

全球化与国家主权

姚　琨

二十多年来，“全球化”日益成为世界范围内政治理论关注的焦点，也成为国内理论界讨论的热门话题。全球化对国家的挑战及其解决方式，将是全球化进程中的核心问题之一，也是21世纪国家发展中必须面对的问题。

一、国家与国家主权的历史回顾

主权是民族国家特有的根本属性和固有的排他性权力。国家主权，是国家之所以成为一个国家的构成要件，是国家具有的对内的最高权力和对外的独立地位。主权在对内方面，对一切事务和人有最高权力，国家有权决定其政治、经济、社会和文化制度，即属地最高权和属人最高权；主权在对外的独立地位方面，表现为国家在国际社会的独立，不受任何别国的管辖和支配，即独立、平等、自主。^[1]让·布丹第一次提出主权概念时就指出，它是一种对内对外绝对和永久的至高无上的法律权威。用著名现实主义国际政治理论家摩根索的定义来描述的话，主权指的是：“一个民族的最高法律权威，它可以在特定领土范围内制定法律，它独立于其他任何民族的权威，并依据国际法享有与其他民族的权威平等的权利。”

传统的主权国家指的是现代民族国家。17世纪以来，民族国家成为政治统治的基本形式。政治学家与社会学家一般都接受韦伯关于现代国家的定义：现代国家的特征是国家在特定领土范围内“垄断使用暴力的权力”。现代民族国家最早出现于中世纪的欧洲。它在与中世纪三种势力即宗教势力特别是教皇的势力、神圣罗马帝国皇帝的势力以及各种行会与地方封建势力的斗争中逐渐占了上风，成为政治权力的主要形式。文艺复兴运动激起了当时西欧人的民族意识，宗教改革削弱了教会权威，这些都有利于形成王族的世俗权威。17世纪标志着以民族国家为主要行为主体的现代国际制度的开始，这一制度的核心是主权国家在自己的领土范围内享有排他性的权威。1648年的威斯特伐利亚条约是这种国际制度的代表。王权成了一个民族的最高权力的象征，是本国法律的最高权威。与此同时，各国统治者都认可了一项原则：不干涉别国事务。这就是较早的独立主权的法律观念。近代欧洲国际最早赋予民族国家以权力及其统治职能的含义，不久又将主权概念与民族国家相结合，以此表示民族国家的对外职能。把主权与民族国家相互结合，又对外转而用于对内的国民共同体，这是从法国大革命爆发后出现的。^[2]

近代关于主权的经典理论一直被民族国家视为圭臬，在实践中，当代国际社会仍以主权国家体系为核心构架，主权被大多数国家认为是国家最根本的属性，是国家身份的最重要的标志。^[3]

二、全球化背景下国家主权在实践与理论上面临的挑战

全球化挑战民族国家及其主权是一个基本事实，它表现为伴随全球化进程，经济、政治、文化诸领域的主权权威受到不同程度的侵蚀与削弱。经济全球化在本质上是一个跨越国界的经济发展过程，是生产社会化和国际分工发展及人类能动选择共同作用的结果。由于经济全球化的最终目标是世界经济一体化，其发展必然要求消除民族国家壁垒的限制，逐渐减少国家干预，甚至交出部分经济决策权，这就使国家主权本身受到挑战：本来是一国独有的权力，日益成为国际社会共同拥有的权力；各国的经济活动越来越多地遵循国际条约、国际惯例、国际干预和调节；跨国活动和跨国主体的急剧增加，超越了国家传统意义上的主权和边界。^[4]“全球化的意义尤其在于，它是对传统的国际关系、对国家主权及其他权利，对以国界标示人群活动区别的规则的一种深入持久的挑战。”^[5]因此，在全球依存程度加深的情况下，国家行使主权时，必须考虑全球性规则、相关国际组织及他国的利益，主权受到来自各个方面的制约和影响。

从历史的角度看，对国家主权的否定主张早已有之。理想主义者英国的拉斯基认为主权是战争的根源，“国家主权若不消失，国与国的理性生活终不可能”。^[6]同时期的美国学者威尔逊、法学家狄骥都是激进的主权否定论者。由于当时主权的内涵界定主要局限于政治领域，这一时期对于主权的抨击主要集中在政治主权，反映的是一战后对战争的反思。全球化带来的对国家主权的新一轮否定浪潮，是从经济主权入手，焦点在市场经济扩张与国家制度的矛盾。国际政治经济学家苏珊·斯特兰奇具体地分析了在全球化的冲击下国家权威的衰落。她指出：“国家的权威主要表现在三个方面：第一是防务，即确保社会免于暴力；第二是金融，即维持货币的存在，使之成为可靠的交换手段、结算单位和保值工具；第三是提供福利，确保大量财富的某些收益能转到老弱贫困者手中。而在大多数国家，政府在这三方面的权力都严重地衰落了。”^[7]美国国际公法教授路易斯·汉金称：“在冷战结束与全球化背景下，主权已经是不合时宜的东西。主权是个有害的字眼，这不仅是因为它效劳于各种可怕的国家神化，而且在各种国际关系中，甚至在国际公法中，其往往成为一种时髦用语，取代了深思熟虑和谨慎行事。”^[8]一些西方学者甚至提出了全球化导致主权国家衰亡的论点。例如，肯尼切·奥玛指出，全球化消除了民族国家的基本职能，民族国家将由区域组织所取代；本杰明·巴伯认为，全球化产生了新的经济力量和统一文化，跨国公司作为世界经济中新兴力量的代表，具有融合全球文化与经济的特质，最可能取代民族国家；而赛缪尔·亨廷顿认为，文化共同体正在代替冷战体系，世界边界正因此而重新绘制。^[9]全球化的争论事实上提出了在人类活动走向整体化或各国相互依赖不断加强的过程中主权国家的历史命运问题，对这一问题的探讨显然是十分必要的。

三、国家主权的层次分析

在对主权问题的讨论中，我们发现争论经常陷于一些概念的界定：主权是抽象的性质上的规定，还是一些具体的职能？主权是可以部分转交给非主权行为体来享有和执行，还是不可分割的？以华尔兹为代表的新现实主义者把层次分析法(levels of analysis)引入了国际关系的研究，他认为，“一个系统是由一种结构和相互作用着的单元组成的”。^[10]层次分析法的主要作用在于，通过层次的划分，把复杂的国际关系现象分解成几个相对容易清楚界定的变量，然后再从各个变量的具体现实和发展变化，去揭示各种国际关系现象的发生原因和发展变化的规律。

在主权的概念里，既有体系层次的规定性内容，又有国家单元层次上的意义。国际体系对主权的规定是抽象的、平等的。国际政治体系的分散性和无政府性决定了其基本组成单元——主权国家间的关系是同等的关系，任何一个国家在法理上都不能要求对其他国家拥有权利，因而体系层次上的主权是同质的。主权是一种历史规定的属于一个非常排他的政治俱乐部的成员资格。^[11]主权可被视为国际共同体颁发的、使它在某一片领土上成为一个独立政府的许可证。^[12]但是，主权在法理上、形式上的平等受到实质上不平等的冲击。由于“国力就是主权的必要条件，但并不一定每个国家都能做到。任何情况下，国力都不是一个充分条件。”^[13]力量强大的国家由于在国际体系中占据有利的位置，因而倾向于利用结构和进程力量奉行扩张主义的对外政策，否定体系对主权的规定性。而较弱小的国家处于民族国家的初创阶段，综合国力较弱，总体上处于国际体系中的劣势位置，主权几乎成为发展中国家对抗发达国家、维护自身利益的最后一道屏障。^[14]由此看来，国际体系在给予其组成单元以形式上的主权平等地位的同时，又在实质内容上否定着单元的主权规定性。主权在创造自身时又否定着自身，这就是主权陷入的困境。

既然主权的困境来源于体系和单元间内在的结构性紧张，那么在多大程度上能够消除这种紧张，又如何消除这种紧张呢？从原理上讲，除非改变现有国际体系和单元本身的性质，否则这种结构性紧张是现存的国际体系所固有的，因而是不可能彻底消除的。但承认这种结构张力的内在固有属性，并不意味着彻底屈从于体系的结构进程的压力。应该看到，这种张力在很大程度上是可以大大缓和的，国家可以通过改变结构、参与体系的进程来消解结构和进程对国家主权的压力，促使不平等的结构和进程向着平等、开放和民主等更有利于落实体系对主权的规定性的方向发展。^[15]

事实上，世界各国特别是广大发展中国家，都深刻认识到在全球化这一进程中国家主权正受到越来越多的限制。即使最强大的国家也难以保证在单边主义的状态下做出重大决策，所有国家都要在全球政治空间中进行决策，调整自己的国内行为和国际行为。^[16]因此，主权内涵、功能、行使方式的调适是难以回避的历史课题。“我们时代的一个重大而明确的要求，是重新思考主权问题——并非要削弱它的本质，而是承认它或许可以采取不止一种形态和发挥不止一种功能。”^[17]不同的国家可以“割让”部分主权，建立经济、政治联合体，谋求共同发展，实现区域甚至全球联合。欧盟就是“主权让渡”的成功范例。成员国通过一体化获得了主权实现的一种新方式——主权的二次行使。四十多年来，西欧国家通过主权让渡，把一体化推向了前所未有的高度，实现了经济(如关税同盟、共同农业政策、统一货币、统一大市场等)、政治(如欧洲议会等共同体组织和欧洲公民资格、共同海关等)、法制(如欧盟法律的优先适用性)、外交等方面的整合，把合作从“外捆式”转变到了“内嵌式”，具有了国际法主体的资格。欧盟发展的每一次飞跃都是成员国向其转让部分主权和国家职能的结果。^[18]主权原则在欧洲一体化中并没有被废除，主权只是越来越以共同的形式出现。

四、国家主权的内涵演进

国家主权是一个历史概念，其内涵始终是根据不同时代的不同要求而发展和变化的。主权萌芽于16世纪，是在西欧社会经济发展、要求建立统一的国内市场、民族国家开始形成、政治权力开始集中并得到加强的历史条件下形成的。^[19]随着商品经济的发展，新兴的资产阶级要求打破封建割据，建立统一的市场。在这种情况下，布丹与格老修斯的主权学说应运而生。传统的国际法强调“绝对主权”，认为国家主权不仅在其领土内是至高无上的，而且也不存在其他更高的权威或国际法律可以约束其主权行为。^[20]这种学说，对于铲除中世纪末期的贵族割据势力、反对教会特权、建立君主专制国家起到了积极作用。卢梭的“人民主权说”则进一步发展了主权的绝对性，主张主权不仅是不可侵害、不可转让的，而且是完全绝对和神圣不可侵犯的。“人民主权”和“议会主权”等新的主权理论，为资本主义生产方式和议会制国家的建立提供了坚实的理论基础。将绝对主权发展到顶点的是德国学者黑格尔，他认为主权不仅是不可分的，而且是巩固国内统治和进行对外争夺的武器。但是事实证明这种绝对主权的观点是错误的，因为“片面强调国家主权的绝对性，只会加剧国际社会的无政府状态。”^[21]到18世纪末，西方资本主义国家加快了向外扩张和殖民的步伐，但是在欧洲向世界的殖民扩张所形成的国际殖民体系中，主权原则只适应于大国，而之外的其他国家或地区，享有的主权是有限的。这实质是一种“国家主权分割论”，西方国家正式以此理论为支持对广大亚非拉地区进行殖民统治的。主权观念的初期变化，确立了近代西方对主权的基本理解，这包括两个方面：一是主权对外价值在于规范西方国家间关系，国际法对主权的确认保证了西方国家关系的机制化和相对有序化；二是主权对内价值在于确立了人民主权论，现行社会制度得以拥有了合理和合法的权力基础。^[22]

20世纪两次世界大战之后掀起的全球范围的民族解放运动，最终冲垮了殖民体系。为了维护政治稳定和发展民族经济，新兴国家纷纷主张民族自决，并积极扩展主权的内涵，将其扩大到经济领域，确立了国家经济主权原则。随着世界上绝大多数民族国家的独立，主权原则成为处理国际关系的基本准则之一，包括联合国在内的许多国际组织都认可、坚持主权平等原则。而在20世纪80年代，尤其是冷战结束后，随着经济全球化迅猛发展，国家间相互依赖关系的不断增强，客观上对国家主权提出了挑战。出现了国家间在国际法框架内通过协议相互让渡经济主权、加强国际合作的现象，主权的表现方式和行使方式发生了许多变化。同时，“主权淡化论”、“主权过时论”一度盛行。

通过以上对国家主权的内涵演进和历史意义的回顾，我们可以看出主权学说自出现以后就一直处在不断的发展变化之中。当代以前的主权国家体系并不成熟和完善，它源于西方文明，曾是西方文化价值的载体，其中既包含着反映人类文明进步的方面，也残留着将被历史淘汰的旧观念。^[23]主权既然是历史的产物，它必然随着历史进程而演化，必然与变动中的国际环境相平衡，与变动中的国家利益相适应。换言之，国家的存在及其利益是它在主权问题上选择的内在动力，国际环境嬗变是这种选择的外在动力。这意味着主权的特性、地位和作用在国际关系的发展进程中会不断发生变化。^[24]主权日益由一个一元的法理学概念向一个包含政治、文化等因素的多面体转化。^[25]而在主权原则普及成了一项全球性原则之后，主权从基本的规范性功能转向了利益实现的功能，这时的主权就需要在行使方式上作新的界定。^[26]

五、国家职能的新变化

全球化是对所有主权国家的挑战，但是对于发展中国家而言，这个问题来得更加紧迫和尖锐。因为发展中国家参与全球化的过程同时又是自身完成转型的过程。一是政治经济体制和国家管理方式的转变，二是由农业经济或半工业化经济向工业化、现代化和后工业社会的转变。这两个转变过程本身就会引起社会结构、经济关系、组织制度和权力结构的巨大变更。^[27]因此，坚持理念创新，制度创新，改革不适应全球化的官僚体制、政府体制和政治体制是一项急迫的任务。这项改革的目的是要建立结构合理、配置科学、程序严密、相互制约的权力运行机制，保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行。^[28]

全球化背景下国家职能的新变化，主要涉及到国家与市场的关系。国家与市场都是人类塑造的文明，但两者的关系却始终处于此消彼长的状态。市场强调经济独立和选择自由，是以个人与企业为中心，而国家强调政治的干预和选择自由，是以国家为中心。^[29]过去很长一段时间国家能够有效地利用自己的权力不断侵蚀市场的领地，但随着全球化的发展，市场不断扩展其空间，不仅规制着国家的主要经济政策和行为，还引导着公民的社会心理和文化消费，规范着人们的生活福利和行为方式。人们对国家和政府的效忠逐渐转到对市场、企业和公司的效忠。^[30]“西方主要工业化国家几十年的发展经验表明，目前不断膨胀的国家是与全球化进程相悖的，国家的前途在于精简自己，归权于市场。”^[31]

主权国家回应的根本点是转变政府职能和管理方法，切实维护国民利益。回应意味着政府管理的重点转移到市场竞争的基础和前提部分、市场竞争的环境和规则以及市场竞争所产生的社会影响方面。国家主权功能的表现方式不是政府支配，而是政策性的间接性的支持和服务。主权国家的回应不是否定市场作用，而是使市场和国家处在一个适当的位置，使市场功能与国家功能彼此协调，在增进民族利益的目标上达到一致。^[32]

从这个意义上讲，传统的国家主权制度在受到侵蚀和弱化的同时，新的主权内涵也出现了维护和强化的倾向，只不过与以往的表现形式和功能机制有所不同。正如彼得·伊文斯所说：“全球化的经济逻辑本身并不注定(国家的)销蚀。虽然全球化确实使国家丧失一些发展经济的主动性，但它也提高了国家有效行动的潜在收益以及国家整体性乏力的成本。”^[33]“在政府能够更好地完成传统职能的同时，国家的新职能也在出现。当代的全球化给国家提出了新的要求：国家也好，公司也好，只要继续留在一种缺乏竞争能力的状态中，就大有可能发现其国民的生活水平落后于更有效率的国家和公司。竞争已经全球化，而且愈演愈烈。因此，各个国家都面临着前所未有的要求，即尽可能扩大个人的自由，减少内债和外债，惩治腐败，将其限制在最低限度。国家惟有如此，才能增加自己的政治合法性。体制创新在若干国家层出不穷，其他民族当然可以借鉴这些创新，从而使自己有能力适应国内国外提出的种种新要求。”^[34]

六、结语

虽然民族国家与国家主权面临着种种侵蚀和挑战，但是，无论是在国际法，还是在国家关系的实践中，国家主权在当今乃至将来很长时间里，依然将作为不可逾越的基本原则。主权正在从传统走向未来，从古典的、封闭的单向权力走向当代的、开放的互动权力。在全球化进程中，这一趋势将加速。

(作者系中国现代国际关系研究院副研究员)

【注释】

[1]Louis Henkin，International Law：Politics and V alue，Martinus Nilhoff Publishers，p.11.

[2][日]星野昭吉：《变动中的世界政治》，刘小林、王乐理等译，新华出版社1999年版，第241页。

[3]丁志刚：《全球化与国家角色》，《世界经济与政治》2002年第2期，第9页。

[4]丁志刚：《全球化与国家角色》，《世界经济与政治》2002年第2期，第10页。(www.xing528.com)

[5]王逸舟：《当代国际政治析论》，上海人民出版社，1995年版，第5页。

[6][英]拉斯基：《政治典范》，上海商务印书馆，1930年版，第72页。

[7][英]苏珊·斯特兰奇：《全球化与国家的侵蚀》，载王列、杨雪冬编译：《全球化与世界》，中央编译出版社，1998年版，第118—120页。

[8]陈安：《世纪之交围绕经济主权的新“攻防战”》，《国际经济法论丛》第4卷，法律出版社，2001年版，第81页。

[9]Daniel Drezner，“Globalizers of the World，United！”，The Washington Quarterly，Winter 1998.

[10][美]肯尼思·华尔兹：《国际政治理论》，中国人民公安大学出版社1992年版，第93页。

[11]Robert Jackson，“Sovereignty in World Politics：a Glance at the Conceptual and Histori—cal Landscape”，Political Studies(1999)，p.433.

[12]Paul Taylor，“The United Nations in the 1990s：Proactive Cosmopolitanism and the Is—sue of Sovereignty”，Political Studies(1999)，p.538.

[13]约瑟夫·凯米莱里吉米·福尔克：《主权的终结？——日趋“缩小”和“碎片化”的世界政治》，浙江人民出版社2001年版，中文版自序。

[14]杨成绪：《主权是发展中国家的最后一道屏障》，《国际问题研究》，2001年第2期

[15]陈玉刚，俞正梁：《国家主权的层次分析》，《国际政治》2001年第10期，第40页。

[16]俞正梁：《国家在全球化中的位置》，《国际政治》月刊2003年第2期，第9页。

[17][埃及]布特罗斯加利：《加强联合国》，[美]《外交》季刊，1992年第1期。

[18]卢凌宇：《论主权的“不可分割”性》，《欧洲研究》2003年第3期，第23页。

[19]刘志云：《国家主权的特征分析与全球化背景下主权理论的创新》，《世界经济与政治》，2003年第8期，第23页。

[20]赵树森：《经济全球化与国家主权》，《国际关系学院学报》，2003年第3期，第12页。

[21]余敏友：《以新主权观迎接世纪的国际法学》，《法学评论》，2000年第2期。

[22]刘杰：《试论国际机制下国家主权的可变性与适应性》，《上海社会科学院学术季刊》，1999(1)，第80—89页。

[23]曹泳鑫：《主权国家体系的制度生成及其思想基础》，《欧洲》2001年第6期，第19页。

[24]俞正梁：《国家在全球化中的位置》，《国际政治》月刊2003年第2期，第9页。

[25]卢凌宇：《论主权的“不可分割”性》，《欧洲研究》2003年第3期，第23页。

[26]陈玉刚，俞正梁：《国家主权的层次分析》，《国际政治》2001年第10期，第41页

[27]王德祥：《全球化与主权国家的博弈：挑战和回应》，《世界经济与政治》2001年第11期，第53页。

[28]俞正梁：《国家在全球化中的位置》，《国际政治》月刊2003年第2期，第9页。

[29]杨雪冬：《全球化：西方理论前沿》，北京社会科学出版社，2002年版，第160—161页。

[30]丁志刚：《全球化与国家角色》，《世界经济与政治》2002年第2期，第13页。

[31][英]克利夫·克鲁克：《全球化与国家的未来》，引自王列、杨雪冬编译《全球化与世界》，中央编译出版社，1998年版，第98页。

[32]王德祥：《全球化与主权国家的博弈：挑战和回应》，《世界经济与政治》2001年第11期，第53页。

[33]Peter Evans，“The Eclipse of the State？Reflections on Stateness in an Era of Globaliza—tion”，World Politics，No.50，Oct.，1997.

[34][阿根廷]弗雷得里克·C·特纳、亚历杭德·L·科尔巴乔：《国家的新角色》，《国际社会科学杂志》(中文版)，2001年第1期。