上海法制与城市发展：公共租界立法机构的特征与局限性

三、上海公共租界立法机构的特征及其局限性

从百年发展的历程来看，上海公共租界立法机构既具有鲜明的特征，同时也具有不可避免的局限性。

（一）公共租界立法机构的特征

公共租界立法机构的特征主要体现为民主性、殖民性和近代性。

（1）民主性。公共租界立法机构，无论是早期的租地人会还是后期的纳税外人会以及纳税华人会，都是具有议会特征的机构。以纳税外人会为例，纳税外人会的成员是必须符合一定的条件，主要是财产方面的条件；纳税外人会运作采取议事的形式进行，议事必须遵循一定的议事程序以及规则；纳税外人会的议事内容主要有批准预算，通过决算，而这些是通过议事程序及规则进行；议事采取投票制。这些具体的表现，与议会相比，几乎没有差别。因此，公共租界的立法机构具有议会的特征。议会的最基本特征在于它的民主性。因此，笔者认为，公共租界的立法机构具有民主性。首先，从组成人员看，公共租界立法机构的成员是由符合一定条件的“选民”选出。这些选民只要具备事先规定的条件即可称为立法机构的成员，进行立法机构的权力行为。其次，从权力运行的过程看，采取议会议决议案的规则以及程序，充分表现出议事的规则性与程序性，而规则与程序的遵循则深刻体现其中的民主性。第三，从权力表决的方式看，采取投票的形式，以多数票决定议案的结果。

这些具体的方面，都表现出公共租界立法机构的民主性。

（2）殖民性。从公共租界的法律地位看，早已有学者指出：租界的法律地位，具有国际私法上的属性，而不并具有国际公法上的属性；公共租界是国际间的畸形组织。⁽²¹⁾但是，英、美两国试图将此国际私法上的问题公法化，从鸦片战争以来的一系列中外不平等条约中找依据，为其租界的存在寻找公法上的理由。并且，完全不顾中方的反对，擅自修订1854年《土地章程》。之所以如此，无外乎为其殖民利益服务。

具体到公共租界的立法机构，虽然其议定了一系列进行市政建设的议案，似乎是为当地的发展、建设服务。但是，如果从其根本出发点出发，就不难看出，此种市政建设的根本目的在于殖民者的殖民利益，因为只有市政建设有了效果，殖民者才能从其中获得更多的殖民利益。(www.xing528.com)

（3）法规结构和法制语言的近代性。由于租地人会和纳税人会的组成人员都是清一色外国侨民组成的议会组织，因此在其制定的各项法规中，完全不受中国传统法典和白话文的影响，而是使用与之本国相应的法规结构和语言，如采用“章程”的称谓，采用款、条的排列方式，采用款标的做法。在法规的语言表达中，大量使用白话文，摒弃文言文表达等。⁽²²⁾

（二）公共租界立法机构的局限性

公共租界立法机构的局限性主要体现为以下两个方面：

（1）民主性的局限。公共租界立法机构具有一定的民主性，但是这种民主性是具有明显局限的，尤其反映在以下两方面：

其一，这种民主只是有钱人的民主，而不是所有人的民主。比如，在纳税外人会上有选举权（投票权）的人，必须具备这样的条件：置有价值至少500两的地产，每年缴纳房地捐满10两或10两以上者，或其租赁的房屋，每年缴纳由工部局估定的租价满500两或500两以上者。这样一个资格的限制，就扼杀了许多无钱人的权利。根据1930年工部局调查，公共租界内外人有36471人，但是合乎纳税人资格的只有2677人。⁽²³⁾

其二，这种民主是受到制约的民主，既受到工部局的制约，也受到驻北京外交机构以及所在母国的制约。比如，1864年北京公使团会议通过了上海公共租界应遵守的5项原则，其中之一规定，“市政制度中，须有中国代表，凡一切有关中国居民利益之措施，须先谘询，得其同意”，⁽²⁴⁾公共租界立法机构必须遵循这一原则性的要求而不能违反。

（2）对华人的歧视。对华人的歧视是殖民性的延伸，其在立法方面，最显著的表现是，迟迟不允许华人加入立法机构，不断地推迟承认纳税华人会的正式地位。1864年北京公使团会议通过了上海公共租界应遵守的5项原则，其中之一规定，“市政制度中，须有中国代表，凡一切有关中国居民利益之措施，须先谘询，得其同意”⁽²⁵⁾。但在1869年《土地章程》中，并无有关华籍居民参与租界政务的任何规定。⁽²⁶⁾第一次世界大战中国取得战胜国的地位，但是，华人仍然没有进入公共租界的立法机构中。1920年10月14日，公共租界纳税华人会召开成立大会，修改通过《上海公共租界纳税华人会章程（草案）》。同年10月21日，公共租界纳税华人会选举理事，选出王正廷等27人及候补者15人。纳税华人会将该会成立经过及华人顾问的选出事宜通知总商会，请其转达，总商会当即于24日告知工部局。但是，工部局表示无法接受其中第6条关于纳税华人会理事部职责的规定，因为这条规定冲击了殖民者的切身利益。直到1926年才确立真正的市民代表。