上海公共租界立法机构的变迁

二、上海公共租界立法机构的变迁

在公共租界存续的近百年期限内，随着各方力量对比关系的变化，立法机构也是在不断的变迁之中。

（一）立法机构的设立依据——土地章程

土地章程是《上海土地章程》（Shanghai Land Regulations）的简称，亦称为“地皮章程”、“地产章程”等。在租界的存续期间土地章程先后有1845年《上海租地章程》、1854年《上海英法美租界租地章程》、1869年《上海洋泾浜北首租界章程》和1893年《新定虹口租界章程》。此外，1869年《上海洋泾浜北首租界章程》又多次修改及增订了相关条款。对于土地章程的性质，大部分学者认为是租界的“根本法”，是租界的“大宪章”。如1933年，徐公肃、丘瑾璋就提出，土地章程为上海租界组织之“根本法”⁽⁶⁾；当代学者王立民也认为，“这里的‘土地章程’是《上海租地章程》（Shang-hai Land Regulations）的简称，……故也有人把它看作是租界的‘根本法’、‘大宪章’等”⁽⁷⁾。笔者赞同此种观点，其基本理由在于两方面：其一、土地章程为租界确定了一定的地域范围，使得权力的行使具有明确的地域边界。其二、土地章程为租界内权力的行使确立了基本模式和方式。在公共租界内，权力行使模式采取具有近代的三权分立模式，即将权力分为立法、行政、司法三类，由不同的机关行使；同时在行使方式上也采具有近代的方式，如立法权先后由专门的机构——租地人会、纳税人会行使；行政权由专门机关——工部局行使，工部局下辖若干具体行政部门分别行使各类行政管理权。

（二）立法机构及其变迁

在英、美租界以及后来的公共租界中，租界当局依据作为“根本法”的《土地章程》规定，先后产生了租地人会、纳税人会等机构，作为租界内的立法机构，行使立法权，为租界管理事务与租界城市发展等诸方面产生了极其重要的影响。纳税华人会严格意义上说并不是公共租界的立法机构，其地位虽不能与纳税人会相提并论，也无法与之抗衡；但其是公共租界立法机构的延伸，是租界华人市民参与意识觉醒的见证，故纳入本文讨论范围。

1.立法机构的萌芽——租地人会

租地人会是上海公共租界立法机关的最初形式，是立法机关的萌芽。

（1）租地人会的产生与发展。英国是最早在中国开辟租界的国家，英国也将其国内的政制（constitution）⁽⁸⁾或者与其相关的因素引入租界内。其中，最明显的是在租界内建立租地人会制度，设立租地人会。租地人会具有议会的明显特征，是公共租界立法机构的萌芽。租地人会的发展经历了三个重要阶段：⁽⁹⁾

第一阶段为成立时期。这一时期召开了第一次租地人会议，并对租地人会议的召开日期及其职权范围作了规定。上海开埠后不久，租界便根据1845年《土地章程》而孕育产生了租地人会。该章程规定：“洋泾浜以北之租地与赁房西人，须共谋修造木石桥梁，清理街路，维持秩序，燃点路灯，设立消防机关，植树护路，开疏沟渠，雇用更夫。其费用得由租地人请求领事召集会议，以议定分担方法。”据此，1846年12月22日，在沪租地的外国人在英国领事巴富尔召集和主持下，于理查饭店召开第一次租地人会议，推选三人组成道路码头委员会。这次会议同时对租地人会议召开的日期和会议的职权范围作了规定：租地人会议以后每年1月举行，职责为听取道路码头委员会对于过去一年经费收支和市政建设方面的报告，选举新的道路码头委员会和讨论与地产有关的其他事务。此后租地人会基本上每年召开一次，如有特殊情况，可召开特别会议，次数不限。会议一般由英国领事召集和主持，也可由租地人提出请求，由领事负责召集，并在英国驻沪领事馆举行。

第二阶段为初步发展时期。这一时期，租地人会议在选举资格、投票程序等方面进行了规定，已经初步具有近代西方地方议会制度的雏形。1852年7月3日，租地人特别会议通过议案，其主要内容是：英租界内每位租地人在租地人会讨论议案时均有权投票，但不论该租地人拥有多少土地，都只具有一票；缺席的租地人可授予代理人一份授权证书，或者授予任何一名得到代理投票权的人员一份代理证书，上有“他已被授权代表缺席的租地人缴纳土地税”的字样；任何人可以此种方式代表若干名租地人的利益投若干票，即代表每一名租地人投一票；每一名缺席租地人的代表或代理人，则必须申明其投票数，说明其代表的缺席租地人的姓名。担任租地人会议的秘书应在每次会议召开时，编制一份租地人投票数目的清单，附在该次会议记录里。

第三阶段是逐步成熟时期。此时的租地人会议根据《土地章程》确定了定期和不定期举行租地人会议的制度，并扩大了租地人会议的权力，租地人会议开始被作为公共租界的立法机构。1854年的《土地章程》第10条规定：“起造、修整道路、码头、沟渠、桥梁，随时扫洗净洁，并点路灯，设派更夫各费，每年初间，三国领事官传集各租主会商，或按地输税，或由码头纳饷，选派三名或多名经收，即用为以上各项支销。……其进出款项，随时登簿，每年一次，与各租主阅准。凡有田地之事，领事官于先十天将由预行传知各租主届期会商，但须租主五人签名，始得传集，视众论如何，仍须三国领事官允准，方可办理。”由此，租地人会议的职责确定了，即担负起规划市政公用设施建设，筹集各项事务的费用，开征捐税，审查工部局账目等职责。

租地人会经过三个历史时期的发展，明确了人员的组成以及职权、职责的范围，已经具有立法机构的雏形。1861年6月6日，租地人会议通过的决议案规定，出席会议的租地人人数不少于全体租地人的三分之一，经驻沪领事团和上海道台的认可，有关决议案便具有法律效力。此一规定，使得租地人会真正具有立法机构的性质。

（2）租地人会主要作用及其相关议案。作为租界内萌芽时期的立法机构，租地人会主要通过做成议案的形式发挥其作用，主要表现在以下五个方面：⁽¹⁰⁾

排水系统建造。1852年7月，英租界租地人特别会议就开始讨论由道路码头委员会提出的修建下水道工程的建议。会议通过了一项不同于该委员会建议的议案，最终导致委员会三名委员当即提出辞职。1862年3月，一个完整的租界排水系统计划又在租地人年会上提出并获一致通过，最终由工部局执行该项决议案。

英、美租界的合并。1862年3月31日，英租界租地人年会通过决议，同意将虹口美租界并入英租界范围。1863年9月召开的美租界租地人会议上，会议一致通过决议，美租界租地人会采纳英租界普遍推行的市政管理章程，使之对于虹口地区的租地人和居民具有同样的法律效力，并按照1862年3月31日租地人会议所通过的决议条件，将虹口地区的市政管理及有关的一切权利和义务，立即移交给英租界工部局。自此，英美两租界正式合并，习称公共租界。

修改《土地章程》。自《土地章程》于1845年公布后，1854年又经英、美、法三国驻沪领事擅自修改，以《上海英美法租界土地章程》的名义公布。1863年9月，英租界租地人特别会议又通过决议，赞同工部局董事会提出的修改《土地章程》的建议。1865年4月15日，公共租界租地人会议任命一个专门修订《土地章程》的委员会。1866年3月9日，公共租界租地人会议对这一委员会提出的章程修改草案进行逐条讨论，经驻沪各国领事和各国驻华公使的反复修改，于1869年获得批准，章程全称为《上海洋泾浜北首租界章程》，共29款，另有42条附律，篇幅大大超过1854年的《土地章程》。

设立巡捕和巡捕房。1845年《土地章程》中，仅有设置更夫的规定。1854年《上海英美法租界土地章程》第10款规定，雇用更夫或巡捕维持治安。1854年7月11日召开的租地人会议议决由工部局组织巡捕，由工部局董事会聘请香港巡捕房高级职员克莱夫顿来上海担任第一任捕房总巡。1854年10月17日租地人特别会议通过一项议案，准许工部局借款12500元建造巡捕房。这一决议是在一部分租地人极力反对下，最终仅以18票对15票通过的。11月24日再度召开租地人特别会议，英国领事阿礼国宣布中国政府将负担巡捕费用的三分之一。1855年3月23日召开的英租界租地人会议通过决议，保留巡捕，维持巡捕的费用每年不超过6500元。1856年7月26日召开的英租界租地人会议，根据英国领事罗伯逊的建议，议决将英租界巡捕由8人增至17人，以消除因巡捕人数不足无法完成任务的局面。1863年9月8日召开的英租界租地人特别会议又议决将巡捕增至100人。

越界筑路。1866年3月租地人会在讨论修改《土地章程》时，增加准许租界内租地人自行在界外修筑或接管道路的条款。同年3月召开的租地人会议通过决议，准许工部局购买租界以外的接连之地、相隔之地，或依照双方言明愿意接受的土地，以便改造成街道、马路及建造公共花园，规定所有购买、建造与常年修理费用，均由工部局在所征收的捐税项内支付，但这些街道、马路和花园须作为公用。租界当局认为接管和修筑界外道路有了依据，但新修改的章程未经中国政府认可。同年4月召开的租地人年会又讨论界外道路的接管问题。(www.xing528.com)

通过对以上资料分析，租地人会作为租界早期的立法机构，对租界的发展起了非常重要的作用，如在修改《土地章程》、英美租界合并、设立巡捕房和越界筑路等诸多方面起了决定性作用。此时的租地人会议，已经具有立法机构的基本职能，是公共租界最初的立法机构。

2.立法机构的发展——纳税人会

纳税人会是租地人会的延续和发展，也是以《土地章程》为依据而设立，纳税人会与租地人会相比，已经在规则上、议事内容上、征税、修订章程等各方面更具立法机构的性质，渗透了西方民主议会制度的内涵。“由此使租界纳税人会演变为租界内具有立法性质的会议制度，一方面以年度会议和特别会议方式对租界重大事务作出决议，另一方面作为租界内外国侨民的上层代表，对租界管理机构工部局进行监督。”此时的纳税人会，已经具有立法权、财政权和监察权，与近代立法机构无异。

（1）纳税人会的成立及其相关制度。前文已论及《土地章程》对于租界而言的重要性——即它是租界的“根本法”。依据1869年修订的《上海洋泾浜北首租界章程》第9条规定：凡居住界内的外侨，置有价值至少500两的地产，每年缴纳房地捐满10两或10两以上者，或其租赁的房屋，每年缴纳由工部局估定的租价满500两或500两以上者，即有资格在纳税人会议上投票选举董事会董事。据此规定，选举人不再局限于租地人，凡在公共租界租赁房屋且每年缴纳一定数量的捐税，即纳税人，均拥有选举权。有选举权的人因此由租地人扩大为纳税人，租地人会议演变为纳税人会议。由于当时纳税人是指外国人，因此纳税人会又被称为纳税外人会。⁽¹¹⁾此时，原来的租地人会已经演变成为了纳税人会，投票制度也发生了重大变化，实行复票制和代投票制。“复票制和代理投票制的推行，使参加会议的一个纳税人可以有数个投票权，这一投票制度曾经被当时的纳税人称为最能体现民主的制度，但也就是这种投票制度，使那些实力雄厚、掌握众多产业的纳税人赢得了更多的话语权。”⁽¹²⁾

纳税外人会有年会和特别会两种。⁽¹³⁾年会每年举行一次。1869年《土地章程》规定，有约国领事在每年五六月间随时可发布召集会议的通知，而会议则在5月、6月或者6月份的前20天内举行。1875年纳税外人会通过决议，修改召集会议的时间，有约国领事在1月或2月发布召开会议通知，会议在1月、2月或3月份的前20天内举行。自1919年纳税外人年会召开的时间始改在4月间。纳税外人年会召开的地点并不固定。

纳税人会议讨论的提案必须是由会议正在讨论的议题所直接引申出的问题，否则提案人应在会议召开以前，以书面备忘录形式向工部局总办送交提案。提交备忘录的具体时间有具体的规定。纳税外人年会主席由领事或纳税人担任，一般由到会的纳税人推举，由众人通过。只有通过会议主席提交与大会讨论的提案才是正式的提案。只有经过会议主席的许可，方能改变通常情况下纳税人在会上针对每一议题或会议主席的讲话只能发言一次。这一规则，对正在讨论的问题作说明或作最后答复除外。未经会议主席和出席会议的大多数纳税人的同意，凡已经处理的议案和事务，不得再次提交纳税人会议审议。

会议主席在某一提案面临多种修正案提出的情况下，有权按照“后提议先表决”的原则，将修正案提交会议表决，直到某一动议获得通过，或者所有动议被否决。会议主席在某一议题面临赞成和反对的人数相等的情况下，有权决定进行第二次投票。

《土地章程》规定，纳税外人会主要议事内容如下：⁽¹⁴⁾首先，批准工部局预算。每年召开纳税外人会，筹议举办各项事宜所需的经费。董事会应按照已经通过的预算支配公款，不得超过纳税人年会或为商议支出而召集的特别会议批准的支出数目。其次，通过决算。每届工部局董事会应于年底，将一年内经手收支的公款之性质数目开列清单，至迟在纳税外人年会开会10天以前公布周知，接受纳税外人年会对账目的审查，最终公布审查结果，并予以通过。第三，出席纳税外人会议的全体人员，负责商议征收捐税、发给执照、估价界内地产房屋、征收界内居民、转运经过海关之货物或在界内任何地点起岸装船或转运之货物捐税及其他捐税等事项。第四，选举地产委员。早期《土地章程》规定，地产委员共3人，一名由工部局指派；一名由界内每年纳税10两或10两以上的注册业主，于每年选举董事时，在工部局投票选出；而另一名则由纳税外人大会议决选出。凡有投票权的纳税人，可在纳税人大会召开前的一周内，向工部局提出候选人姓名，由工部局将该候选人姓名与大会议题一并宣布，如纳税人不提出候选人，即由纳税外人会议列席人选择可胜任地产委员的人选，经提出、附议，然后选出。地产委员3人，均应于纳税外人大会召开的第二日就职，并于下届大会的第二日卸职。第五，选举董事会董事。由纳税外人会依法选任执行委员或董事，至多9人，至少5人，使其征收各种捐税，办理各种事宜，执行现行的《土地章程》。同时，还有一些其他事务，包括对公用之地所有权的认定和批准董事会对其职员的任用及其薪金的核定等。

（2）纳税外人会主要议案。纳税外人会作为租界立法机构，主要是通过会议讨论和决定租界事务，行使其权力。在这些议决议案中，主要有以下的几个方面⁽¹⁵⁾：

首先，修订《土地章程》。《土地章程》是租界的“根本法”，因此对于它的修订，只能由立法机关进行。主要有两种情形：一种是经工部局提出修订要求，由纳税人会审议修订。如1869年《上海洋泾浜北首租界章程》施行不久，工部局不满意已经扩大的权力，试图再行扩大。又如，1879年11月12日，纳税人特别会再次通过决议，由工部局任命一不少于9人组成的修改章程委员会，负责提出修订《土地章程》的报告，交纳税人会讨论。另一种情况是纳税人会要求修订。如1896年，纳税外人会一致通过决议，要求工部局根据租界情况的变化，重新修订1881年所定的《土地章程》及附律，并将经修订后的章程提交驻沪领事团，以送往北京，由各国公使和中国政府批准确认。在公共租界存在期间，土地章程先后进行过数次的修订。

其次，调整土地税、房捐和货物税。纳税人会在1873年至1899年期间曾多次对征税的调整，如1873年5月12日的纳税外人会通过决议，授权工部局向居住在公共租界范围内的外国侨民和华人征收土地税、房捐和货物税。1898年3月10日的纳税外人年会通过决议，规定土地税按土地估价五十分之一征收，外人房捐为估价价格房租或实际房租的百分之一，华人房捐为百分之一，征收货物税税额不得超过装卸或通过的货物价值的千分之一。1899年3月9日的纳税外人年会通过决议，授权工部局联合公董局，与江海关税务司签订协议，由江海关代替工部局征收货物税。

再次，修订印刷出版附律。例如，1903年7月，震惊中外的“苏报案”发生后，工部局有意对租界中自由办报、新闻报道和言论进行限制，工部局总董皮尔斯提议，将工部局有权检查管理租界内华文报纸的内容列入《土地章程》附律，北京公使团领袖公使拒绝了这一动议。此后工部局于1913年春、1915年秋和1916年2月在纳税人会上屡次重提这一动议，不少纳税人因顾虑自己所办刊物会因附律通过遭到限制，一再使该动议未能通过。1919年“五四运动”爆发后，工部局急于推出限制新闻出版自由的法规。最终，于7月10日召开的公共租界纳税人特别会议上，以269票对159票通过并批准第四号决议案，将有关印刷出版的规定编为《附律》第34条A。

最后，填没洋泾浜、电气化改制等。改造洋泾浜的问题早在1863年的租地人会议上就已提出。1887年纳税外人会议上，有纳税人提出洋泾浜净化问题，但是关于填没洋泾浜的决议直到20世纪初期才得以在会议上通过。租界自电气处成立以后，不断有人对工部局通过电气处直接管理公共租界电气事业的体制提出质疑。纳税外人会通过工部局对电气处的经营决策进行大量的干预。

3.从参与到控制——立法机构中华人作用的演进

1864年北京公使团会议通过了上海公共租界应遵守的5项原则，其中之一规定，“市政制度中，须有中国代表，凡一切有关中国居民利益之措施，须先谘询，得其同意”⁽¹⁶⁾。1865年，北京公使团曾就《土地章程》的修改指示工部局，称“市政制度中须有中国代表”。当年7月12日，驻沪各国领事在英国领事馆议定：由租界中国居民代表3人组成一部，以便对于捐税、维持秩序等有关华人的事情，为工部局酌商之用。1866年3月，公共租界租地人会议通过决议，将这一原则列入修改章程之中。驻沪各国领事于同年7月12日在英国领事馆举行的会议中拟定，经领袖领事于每年3月间正式向道台提出请求，由华人商会、商帮等团体推选3名租界华籍居民代表，在征收捐税、实行捕房规章、颁布有关华人社会的卫生条例等有关华人的问题上，为工部局提供决策咨询。但在1869年《土地章程》中，并无有关华籍居民参与租界政务的任何规定。⁽¹⁷⁾

1920年10月14日，首先宣告了华人纳税人会成立，其次通过了《上海公共租界纳税华人会章程》，选出了理事并成立了理事部。纳税华人会的成立，主要是基于租界内华人市民参与意识和民族主义的觉醒，以及华人纳税总额已超过西人。“20世纪20年代初，租界内华人所缴纳捐税总额已超过西人缴税总额，与此相对应，华人社会对租界事务拥有发言权的呼声越来越强烈。”⁽¹⁸⁾纳税华人会为华人争取利益一直发挥着重要作用，首先在工部局增加华董一事中，从1925年五卅运动后，一直与租界当局就华人参加工部局董事会积极交涉，历时5年，直至1930年，5月2日召集纳税外人特别会，复议工部局华董增至5席案。经过两个半小时的讨论，最终通过将华董席数由3席增加至5席的决议案。5月14日，徐新六、刘鸿生、贝淞荪、袁履登、虞洽卿5名华董正式就职。⁽¹⁹⁾华董席位增加后，纳税华人会将活动重心转向进一步参与租界的市政管理，维护华人的权益。如关于水价问题。“如1930年9月，为要求工部局撤销加价四分之一的决定，纳税华人会推举代表到自来水公司检查历年账目，并多次同工部局交涉。”⁽²⁰⁾除此之外，纳税华人会还就市政捐税税率问题与工部局交涉等。

如前文已述，纳税华人会的成立主要是华人要求参与租界事务，只是华人一厢情愿下成立的机构，其产生并无法律上相应依据的支持。这也直接导致了纳税华人会的地位远不及纳税外人会，其决议不可能对租界当局事务产生实质性影响，作用也极其有限。因此，纳税华人会并不是公共租界的立法机构。