晋城市水利改革发展情况调查报告

第一章　关于我市水利改革发展情况的调查报告

近年来，随着我市经济社会的快速发展，再造一个新晋城已经成为定势，但在发展过程中也存在着发展不全面、不协调的问题，积淀下许多民生问题，也影响了社会和谐。应当看到，社会主义市场经济条件下，经济的发展虽然可以摆脱共同贫穷使大多数人受益，但却未必能使所有的民生问题都自然而然得到解决。相反，由于市场机制在某些环节的失效以及其他社会原因，反映在生产和生活方面的民生问题还是会存在的，有时甚至相当突出。这就要求我们领导干部必须把解决民生问题与加快经济发展统一起来，真心实意从关注和解决民生问题出发，更加牢固地树立起抓住机遇、加快发展的思想，聚精会神搞建设，一心一意谋发展，在发展的基础上创造更多就业机会，解决困难群体的生产和生活问题，满足人民群众多方面的需求。

师建平

水是生命之源、生产之要、生态之基。2011年的中央一号文件指出，水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统。为贯彻中央一号文件精神，加快推进我市水利事业发展，为全市转型跨越发展奠定坚实的基础。

一、我市水利改革发展现状

我市多年平均降水量为624mm，水资源总量为13.17亿m3，人均水资源量为626m3，远低于国际公认的人均1000m3的严重缺水界限，但比全省人均381m3多245m3，在省内尚属相对富水区。我市的主要经济带在丹河流域，生产总值占全市的66%，而人均水资源却只有298m3。水资源总量偏少及其地区分布不同和经济社会发展水平的反差，形成了我市转型跨越发展的制约因素。

二、制约我市水利改革发展的主要因素

晋城特殊的自然地理环境、水资源条件和经济社会特征，决定了水利建设具有长期性、艰巨性和复杂性。通过近几年的改革发展，我市水利事业虽取得了较大成绩，但也暴露出一些亟待解决的困难和问题。

（一）地下水超采严重，水资源环境日益恶化。

1、地下水超采过量，水位下降触目惊心。我市的地下水开采量已经占到可采量的122%，呈严重超采状态。自1978年以来，我市高平、巴公、北石店及市区四个地下水源地的地下水位已累计下降70余米，形成了4个超采漏斗。高平市从上世纪八十年代至今，打了近140眼深井，35平方公里的城市规划区地下水位每年下降速度超过了3米，属严重超采区。

2、地表水开发利用不足，影响今后发展用水指标。目前，我市工农业及城镇生活用水主要靠自备井，地表水没有得到充分利用。

3、采煤采气漏水严重，水文地质条件受到破坏。煤炭采掘业发展和煤层气开发利用，使浅中层地下水被大量排出地表，原有的水文地质条件受到破坏。

4、水质污染日趋严重，水环境日益恶化。全市工矿企业年排废水5000余万m3，城镇生活年排废水1500余万m3，还有少数未经处理直接排入河道、水库或农田，致使部分地表河流遭受污染，同时污染地下水资源，对农作物生产和人民生活造成了一定危害。

（二）水资源管理体制不顺，水务一体化进程缓慢。

我市的水资源管理体制是城乡防洪、城市供水由水利部门管理，城市用水、排水由城建部门管理，水质监管、污水处理由环保部门和其他部门管理，造成了“管供水的不管用水、管用水的不管排水、管排水的不管排污、管排污的不管治污”等现象。这种多龙管水、政出多门的水资源管理体制，使水资源利用和保护的统一属性被人为分割、肢解，不仅违背了水循环的自然规律，而且也无法按照市场经济原则建立从供水、排水到污水处理的合理价格体系和经济调节机制，导致水资源利用效率低下，水源污染不断加重。目前，我省太原、大同、朔州、运城、阳泉、忻州6个市已实行了水务一体化管理，但我市水务一体化进程缓慢，2008年陵川、沁水实行水务一体化管理，2011年4月泽州县水务局挂牌成立，其它县（市、区）的水务一体化工作阻力还很大，水利事业发展还存在着体制障碍。

（三）农村饮水安全出现新问题，保障人畜饮水安全任重道远。

尽管我市2010年已提前实现农村饮水安全全覆盖，但由于受干旱、煤炭开采、设施老化、水质污染以及管理等因素的影响，农村饮水安全出现了一些新问题，需引起格外关注。一是水源断流。我市西部、北部一些以泉水、浅层地下水为水源的村庄和临近煤炭开采、煤层气开采的村庄，在干旱季节出现水荒。如2010年9月份以来，我市累计160余天没有有效降水，发生特大干旱，4.1万人出现临时饮水困难；二是水质污染。由于还没有建立起完善的农村饮水工程水质检验监测体系，水质问题将成为农村饮水安全的一大隐患；三是水价较高。对于一些高扬程提水和靠深井提水的村庄，饮水水价过高，农民承受不起。如我市城区共有水源井67眼，其中400米以下深井34眼，占水井总量的51%；200米至400米的深井14眼，占21%。在我市西部甚至还有800米至1000米的深井。深层井较多，提水费用较高，给群众生产生活造成了较大负担。

（四）水利建设投入不足，工程性缺水问题凸现。

改革开放以来，我市水利改革发展取得显著成就，但与转型跨越发展要求相比，水利投入强度明显不够，建设进度明显滞后，保障水平明显偏低。水利作为社会公益事业，长期以来在计划经济体制下运作，投入来源基本靠政府，服务对象基本是农业和社会防洪，因而在资金投入上存在严重不足。“两工”取消后农民投工投劳锐减，农田水利建设滞后，成为影响农业稳定发展和粮食安全的最大硬伤。由于投入不足，现有工程老化失修，丧失了应有的效益能力，难以适应市场经济发展的需要。加上水利的公益性质，使得管理者往往忽视自身经营管理，重建轻管现象时有发生，责、权、利不清，建、管、用脱节。尽管我市“十一五”期间建设了张峰、东焦河等一批水源工程，但由于配套工程建设滞后，我市用水供需矛盾仍很突出，一些骨干产业项目因缺水而不能及时落地建设，城镇化发展不同程度地受到缺水制约，农业灌溉程度低，粮食生产仍摆脱不了“靠天吃饭”的被动局面。如在去冬今春的大旱中，我市101座水库中竟有80%干涸，大部分小型水利工程、机电灌站或因无水可供或因水质污染难以发挥作用。

（五）防洪保安基础脆弱，洪水威胁依然存在。

我市的防洪综合体系还不健全，存在着“基础脆弱、欠账太多、全面吃紧”的严峻局面。一是病险水库仍然是心腹大患。我市的水库大都建于上世纪六七十年代，都不同程度地存在老化病险问题，不能按设计工况正常运行，安全隐患没有得到根本消除；二是行洪不畅成为防汛的根本问题。全市多数河道行洪标准不达标，如丹河上游河段行洪标准不足20年一遇，我市部分乡镇河道甚至不足10年一遇；三是城市防洪存在许多薄弱环节。城市防洪职责不清，防洪建设滞后于城市建设。市区大量河道被覆盖，河道淤积堵塞严重、部分建筑物侵占排水河道，一遇洪水往往因排泄不畅形成内涝，给人民群众工作生活带来了不便和损失。如2010·8·19大洪水，就暴露出我市城市防洪减灾体系与城市建设速度不相协调的问题；四是山洪灾害时有发生。小流域洪水灾害，山洪对边山峪口、地质灾害点的冲击，不时给山区群众安居乐业带来了一定危害。

（六）水利管理服务体系不健全，人才队伍结构不尽合理。

1、水利管理服务体系不健全。近年来，我市大力发展民生水利，但是现行农村基层水利管理体系与农村水利基础设施建设不相适应，基层水利服务体系还不健全，缺少专人管理和养护等问题十分突出。一些地方在乡镇机构改革中，片面强调减人减事减支，农业技术推广等服务机构被简单地撤并，专业人员被大量分流或从事其他工作，多数水管站撤销，资产大多被分割平调。由于管理缺位，造成小型水利工程安全隐患大，效益严重衰减。

2、人才队伍结构不尽合理。我市水利系统人才更新速度不快，中青年技术骨干太少，高素质、高层次人才总量不足，在全市水利行业具备领军人物或学术带头人等拔尖人才稀缺。人才队伍创新能力不够，科技成果转化速度不快，难以适应水利科学发展跨越发展的需求。

三、推进我市水利改革发展的建议

“十二五”时期是我市加快经济发展方式转变、实现转型跨越发展的关键时期。水利作为我市经济社会发展的先导条件、基础支撑和重要保障，不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局。我们一定要以科学发展观为指导，紧紧抓住国家资源型经济转型综合配套改革试验区的战略机遇，加快水利改革与发展，全面推进我市水利实现跨越式发展。

（一）进一步加大新水源工程建设力度，为全市转型跨越发展提供坚强保障。(www.xing528.com)

晋城之长在于煤，晋城之短在于水。为了进一步缓解全市经济社会发展对水资源需求的矛盾，切实提高供水保障能力，我们要将新水源工程建设作为水利改革发展的头号工程来抓。继续加强水资源观测，掌握全市出入境大小河流的水资源情况，加强水资源的合理开发与保护，加大新水源工程建设力度。要突出抓好“一河八供八库”骨干水源工程建设，加快构建晋城大水网建设。构建以沁、丹两河为经，张峰水库、下河泉为纬的两纵两横“井”字型供水网络，同时加大县域水网建设力度，最终实现沁河水、丹河水、卫河水与各水源工程、供水工程的联合调度，实现城市规划六区、主要工业带、经济发达地区水资源的优化配置。要严格控制开采地下水，把地下水资源作为战略储备资源予以最严格的保护，努力实现采补平衡，确保在遇到百年一遇的大旱时，整个经济社会发展应急用水需求。要通过大水网建设，使全市供水能力由5.13亿m3增加到7.5亿m3，最终建立稳定可靠、结构合理、配置高效的供水体系，实现城乡供水一体化，为全市转型跨越发展提供坚强保障。

（二）深化水利体制机制改革，不断增强水利发展动力与活力。

1、积极推进水资源管理体制改革。强化城乡水资源统一管理。对城乡供水、水资源综合利用、水环境治理和防洪排涝等工作实行统筹规划、协调实施，促进水资源优化配置。按照水资源可持续利用的要求，建议调整和理顺水务管理机构职能，推进城乡水务一体化进程，对全市涉水事务实行统一管理，建立事权明晰、分工明确、行为规范、运转协调的水资源管理工作机制。

2、深入推进水利工程建设体制改革。严格执行水利工程建设基本程序，健全水利工程分级建设负责制，完善水利建设项目法人制，确保大规模水利建设的质量、安全、进度和效益。改进水利投资分配使用办法，对以地方投入为主的水利建设项目，实行“以奖代补”、“先干后补”等补助政策，充分调动地方和社会大办水利的积极性。

3、深化水利工程管理体制改革。继续深化水利工程管理体制改革，健全良性运行机制。按照水管体制改革分级管理、分级负责的要求，建议将各县（市、区）公益性水管单位和准公益性水管单位公益性部分的人员经费、公用经费和维修养护经费等列入年度财政预算。深化小型水利工程产权制度改革，明晰所有权和使用权，明确管护主体和管理责任，确保小型水利和农村饮水安全工程建得成、管得好、用得起、长受益。

4、积极推进水价改革。充分发挥水价的调节作用，兼顾效率和公平，大力促进节约用水和产业结构调整。工业和服务业用水要逐步实行超额累进加价制度，拉开高耗水行业与其他行业的水价差价。合理调整城市居民生活用水价格，积极探索推行阶梯式水价制度。区别对待使用地表水和地下水价格，加大财政对取用地表水的补贴力度。按照促进节约用水、减轻农民负担、保障排灌工程良性运行的原则，大力推进农业水价综合改革，高扬程提水、农业排灌工程运行管理费用由财政适当补助，探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超额用水累进加价的办法。

（三）大力发展民生水利，不断提高人民群众的受益水平。

1、加快农田水利基础设施建设。加快实施中小型灌区续建配套与节水改造、小型农田水利重点县及“五小水利”工程建设，以建设高标准节水增效园区为重点，以兴建集中连片供水工程为龙头，充分利用旱井旱池，积极发展雨水集蓄灌溉工程，提高农村供水标准，促进农村产业结构调整和农民增产增收。力争到“十二五”末，全市有效灌溉面积达到81万亩，节水灌溉面积达到55万亩，农田灌溉水利用系数达到0.6，实现农村人均半亩水浇地。

2、继续抓好农村饮水安全工程。全面改善农村供水条件，统筹解决新出现的饮水不安全问题，逐步推开农村排水工作，兴建集中连片供水工程备用水源工程，提高农村自来水入户率，“十二五”期间基本实现自来水户户通，户通率达到95%。

3、大力实施中小河流综合整治工作。重点开展全市24条中小河流的综合治理工作，把河流整治与创建人水和谐宜居环境相结合，与沿岸工业园区建设和发展旅游业相结合，利用河流水生态优势，对两岸实施美化绿化工程，实现“河畅、水清、岸绿、景美”目标，为建设生态宜居之城贡献力量。

4、加强水土保持生态建设。继续实施国家水土保持重点建设工程，充分利用国家政策，争取上级资金和项目来发展我市水保事业；积极实施“一矿一企一流域”治理工程，支持和鼓励煤矿和企业建设精品小流域；开展退耕还林还草，搞好水源涵养林和水源保护区内生态公益林的建设，力争“十二五”末，全市新增水土流失治理面积75万亩。

（四）建立水利投入稳定增长机制，进一步提升水利保障能力。

1、加大公共财政对水利的投入。充分发挥市县政府在水利建设中的主导作用，将水利作为公共财政投入的重点领域。市、县财政对水利投入的总量和增幅要有明显提高；进一步提高水利建设资金在固定资产中的比重，大幅度增加各级财政专项水利资金；从土地出让收益中提取10%的资金用于农田水利建设，继续发挥新增建设用地土地有偿使用费与土地整合资金的综合效益；进一步完善水利建设基金筹集办法，延长征收年限，拓宽来源渠道，增加收入规模。水利建设基金、重大水利工程建设基金纳入年度财政预算；市、县从城市维护建设税中划出不少于15%的资金用于城市防洪排涝和水源工程建设；统筹农业开发、扶贫、国土整治、退耕还林、水利等各类涉水专项资金，集中用于农田水利设施建设；依法足额征收水资源费、水土保持补偿费和水土流失防治费等各项规费。力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。

2、加强对水利建设的金融支持。鼓励金融机构增加水力发电、城镇和工业用水等经营性水利项目的信贷资金。支持农业发展银行开展水利建设中长期政策性贷款业务。落实国家对节水改造、节水灌溉等公益性农田水利项目的财政贴息政策。鼓励国家开发银行、农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等金融机构，进一步加大对民办、民营小型农田水利的信贷资金。鼓励和支持开展洪水保险和水利工程保险，保障金融资产的权益和安全。

3、广泛吸引社会资金投资水利。建议成立市、县投融资水务公司，通过直接或间接融资方式，吸引社会资金参与水利建设；鼓励农民自力更生、艰苦奋斗，在统一规划基础上，按照多筹多补、多干多补原则，加大“一事一议”财政奖补力度，充分调动农民兴修农田水利的积极性；制定优惠政策，支持社会资本投入城乡供水、五小水利工程和污水处理回用等经营性水利项目；鼓励采取产权置换、投资入股等方式，盘活水利固定资产，吸纳社会资本和外资进入水利建设领域。

（五）认真做好防汛抗旱救灾工作，切实保障人民群众生命财产安全。

健全防汛抗旱统一指挥、分级负责、部门协作、反应迅速、协调有序、运转高效的应急管理机制。建立健全市县抗旱工作服务队和防汛应急抢险队，全额保障人员经费和工作经费，按照“巩固县级、发展乡级”的思路，在有条件的地方有计划地成立乡镇抗旱工作服务队。进一步加大抗旱防汛物资储备和管理，因地制宜地建设一批布局合理、规模适度的抗旱应急水源工程，不断提高抵御水旱灾害的快速反应能力和应对能力；以中小河流治理和山洪灾害防治为重点，抓好防洪减灾工程建设，积极开展河流治理，提高城镇、人口集中的乡村与农田的防洪标准；坚持工程措施和非工程措施相结合，在山洪地质灾害易发区，抓紧完善专群结合的监测预警体系；加快病险水库除险加固，“十二五”期间基本完成全市病险水库除险加固任务；尽快明确市区防汛责任主体，由责任主体及早着手，全面做好市区防汛备汛、防洪工程建设和日常管理工作。建议市政府在城市规划、建设的同时，应优先考虑防洪规划，城市建设审批、验收必须通过城市防洪责任主体部门审核。

（六）全面落实最严格的水资源管理制度，确保水资源可持续利用。

1、建立区域用水总量控制红线。确立水资源开发利用控制红线，建立全市取用水总量控制制度。完成全市主要河流水量分配方案，明确各行业单位用水量，严格执行水资源论证、取水许可审批等管理制度。制定切实可行的地下水保护方案，实行严格的禁采和限采措施，在地表水满足需求的地区，全部关闭地下水井，完成国家、省下达的地下水位控制指标。

2、建立用水效率控制红线。确立用水效率控制红线，加快制定区域、行业和用水产品的用水效率指标，加强用水定额和计划用水管理。对取用水大户的用水效率实行重点监督。扶持节水产业发展，支持节水关键技术和节水产品的开发、示范和推广。严格限制水资源不足的地区建设高耗水型工业项目。深入开展企业、社区、学校、灌区等节水载体创建活动，大力推进节水型社会建设。力争“十二五”末，城市管网漏失率降到10%，节水器具普及率达到90%，万元GDP用水量降到50m3以下。

3、建立水功能区纳污红线。确立水功能区限制纳污红线，从严核定入河排污总量，建立水功能区达标率和限制排污总量双控制制度。加强水功能区和水源地水量、水质监测，对排污量超出水功能区限制排污总量的地区，限制审批新增取水和入河排污口。建立水功能区水值达标评价体系，定期向全社会公布生活饮用水水质报告。加强水源地保护，强化饮用水水源应急管理。

（七）着力加强行业能力建设，进一步夯实水利发展基础。

1、建立健全基层水利服务体系。建立健全职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位的基层水利服务体系，全面提高基层水利服务能力。以乡镇或小流域为单元，成立集供水、灌溉、节水、水保为一体的水务站，并按规定核定人员编制，经费纳入县级财政预算。进一步强化基层水利管理站的职能，确保各项水利建设任务能真正落实到农村一线，各项水利强农惠农政策能真正落实到农民的田间地头。大力推广农民用水参与管理模式，积极发展农民用水专业合作经济组织。

2、加强水利队伍建设。适应水利改革发展新要求，全面提升水利系统干部队伍素质，切实增强水利勘测设计、建设管理和依法行政能力。加大基层水利职工在职教育和培训力度，鼓励优秀大学毕业生到基层水利单位工作，解决基层水利职工生产生活中的实际困难。完善人才评价、流动和激励机制，大力引进、培养和选拔各类管理人才、专业技术人才和高技能人才，为我市水利科学发展、跨越发展提供强有力的人才支撑。

（作者系晋城市政协主席）