城市化进程的双刃效应：城市灾害应急与管理

三、城市化进程的双刃效应

1.城市化是各国实现现代化的共同选择

全球城市化的步伐日益加快已经是世人有目共睹的事实。尤其是第二次世界大战以后，稳定的社会环境进一步促进了工业化国家的经济发展，也使其迅速完成了城市化过程。目前，大多数发达工业化国家的城市人口已占国家总人口的90%以上，而发展中国家自20世纪50年代开始，城市化的步伐也明显加快。1950～1990年的40年间，亚非拉三大洲的人口从17亿增长到近40亿，总人数增长2倍多，而城市人口从2.8亿增加到15亿多，增长近5倍。现在，发展中国家城市人口已经比欧洲、北美、原苏联、日本和澳大利亚的全部人口总和还多。而且今后几十年，这个趋势仍将继续下去。人们称2000年是标志“城市世界”的开始，因为全球近一半的人口生活在城市或城镇。而到2025年，世界总人数的2/3会以城市为家，因此，城市化已经成为各国实现现代化的共同选择。我国是个农业大国，人口的80%以上在农村。只有最近改革开放的20多年，我国的城市化进程才从停滞不前转向快速发展。1978年全国只有193个城市，当时真正的城市人口（非农业）只占全国人口的8%左右。仅仅2年多的时光，城市数量已经达到668个，市区非农业人口占全国人数的比重升到了17.7%，如果以全部市区人口计，城市化程度已经达到43.8%。由于人口基数大、经济发展快、城市化水平还不高，我国今后会以更快的速度从农业国向城市型工业国过渡。城市化将会成为国家未来发展的重要战略任务。

2.城市化引发的负面效应

城市化是当今世界的发展潮流，它是生产力发展和工业化水平提高的产物，是人类社会进步的标志。伴随现代化进程的快速发展，人口、财富必将更加集中于城市。按照建设部的预测，到2010年，我国城镇总人口达到6亿左右，城市化水平达到45%左右。目前，我国国内生产总值的50%、工业产值的70%、工业利税的80%都产生于城市，90%以上的科技力量和高等教育集中在城市，金融、通讯、高科技产业等都以城市为载体。然而，由于发展不当，城市化带来了一系列的负面效应，诸如人口拥挤、交通堵塞、住房紧张、犯罪增加、水源短缺、污染严重等等。城市是国家发展的主要基地，城市本寓于自然，但其现代化的发展进程，改变了自然生态和社会环境，并由此造成了一系列与灾害有关的新问题。

城市灾害损失严重，影响范围大。城市人口密集，经济活跃，土地资源和环境资源负荷沉重，发生同等灾害所遭受的经济损失比其他地方要大得多，如1976年唐山大地震，整个城市顷刻之间成为一片废墟，与同年发生在川西北和云南的强烈地震相比，无论是人员伤亡，还是经济损失都大得惊人。

城市灾害的连锁反应明显。城市作为巨大的人造生态系统，根本改变了城市自然界原有的物质能量循环方式，城市各生命线系统依赖程度大，各产业之间、部门之间的联系紧密复杂，况且大部分城市长期超强度开发利用资源，大量排放废气、废水、废物，导致资源破坏，环境恶化。在这种情况下，城市不仅面临洪水、地震、台风、滑坡、泥石流等自然灾害，还面临日益严重的地面沉降、地裂缝、海水入侵以及缺水或水资源危机等多种与城市发展密切相关的灾害，一旦某种灾害发生，常常会产生连锁反应，发生一系列次生灾害和衍生灾害。

城市灾害多为人为灾害与自然灾害相结合。城市的人为灾害很多，如交通事故、火灾、工业生产事故等，这些人为灾害的发生除了与管理不善以及责任心不强有关外，与自然条件的变化也有密切的关系，如在恶劣的天气条件下和太阳活动异常时，交通事故和工业事故都会增加。

3.我国城市灾害应急管理能力的现状及存在问题(www.xing528.com)

战争、恐怖袭击、地震、失火等突发灾难，时时威胁着人类。城市作为一个国家或地区的政治、经济、文化中心和实力象征，有着建筑物集中和人口密度大的特点，是最易“受伤”之地。我国正经历着持续的经济快速发展和高速的城市化进程。有关资料表明，我国的城市化率目前已达到30.4%，隐性城市化率已达到40.3%（含无户籍的常住人口）。从发达国家的实践看，达到这个水平的时候，城市发展将进入快速增长期。

我国城市遭受灾害威胁的形势十分严峻。资料表明：全国位于地震烈度大于或等于Ⅶ度的城市占城市总数的45%；全国70%以上的大城市、50%以上的人口和75%以上的工农业产值分布在气象灾害、海洋灾害、洪水灾害和地震灾害都十分严重的沿海及东部平原、丘陵地区。虽然城市灾害的威胁正在不断加剧，但我国城市的灾害应急管理能力却十分脆弱。以城市防洪为例，全国513座城市有防洪任务，其中防洪标准达到50～100年一遇及其以上的有93座，占总数的18%；防洪标准为20～50年一遇的有161座，占30%；防洪标准为10～20年一遇的有118座，占22%；防洪标准低于10年一遇的120座，占23%；标准有待进一步核定的39座，占7%，城市防洪标准大多偏低。因此，加强城市灾害应急管理能力的建设，已经成为我国推进城市化进程的重要战略任务。

我国城市灾害应急管理能力低下的主要具体表现为“四多四少”：多应急处理，少应急管理；多单兵作战，少综合体系；多政府运作，少社会动员；多内紧外松，少公共沟通。

造成我国城市灾害应急管理能力薄弱的原因，除了经济实力和科技发展水平之外，还有其他方面的原因。

第一，由于对城市化伴随的灾情长期认识不足，形成了只强调城市化正面效应的片面发展思路，使大城市同时也是巨大承载体的“市情”被人们长期忽视。事实上，不管人们承认与否，各种随时可能发生的自然灾害和人为灾害，都是客观存在的城市“市情”，无论人们的主观愿望如何，推进城市化都必须建立在这一“市情”之上，所以，强化城市灾害应急管理能力将是城市建设必须面对的长期任务。

第二，计划经济体制下形成的分部门、分灾种的单一城市灾害管理模式，造成城市缺乏统一有力的应急管理指挥系统，使表面看来“各司其职”的城市灾害管理体系，在面对群灾齐发的复杂局面，既不能迅速形成应对极端事件的统一力量，也不能及时有效地配置分散在各个部门的救灾资源，造成“养兵千日”却不能“用在一时”的被动局面。

第三，在城市灾害管理上形成“重救轻防”的旧观念，导致在防灾减灾物质投入上的长期不协调，造成“前不能治本，后不能治标”的尴尬局面，这既使有限的防灾减灾投入难以充分发挥作用，又弱化了城市灾害应急管理能力的建设，使城市在极端事件的打击面前更加脆弱。

总结历史经验，直面日益频繁的城市灾害，在新世纪的发展中，我们必须把强化城市灾害应急管理能力建设，纳入城市可持续发展的总体战略之中，这是各级政府必须做出的理性选择。