城市灾害管理与应急-城市灾害应急与管理

第一节　人类科学管理灾害的必然途径

任何社会都会不可避免地遭受各种各样的灾难，灾害不仅造成人民生命、财产的巨大损失，对经济和社会的基础设施造成巨大的破坏，也会引起环境的恶化，阻碍社会的可持续发展，甚至可能导致社会和政治的不稳定。对于一个城市而言，建立一套高效的灾害监测与预警体系，是科学防范和应对灾害的基础和前提，是科学管理灾害的客观要求。

一、灾害监测是灾害应急管理的基础性工作

实践表明，任何一次突发性灾害或危机事件的发生，都必然经历一个危险因素潜伏，危险因素由量变到质变转化，危险因素引燃与迅猛爆发这样一个过程。从危险管理的角度来看，对于危机演化的各个不同阶段，都是可以采取相应措施进行危险规避、控制、转移与更大范围的分散承担。以恐怖活动为例，其危险因素的潜伏期往往具有两个比较明显的特征：一是某种邪恶观念的滋生与散播，尤其是与某某先知的存在相联系；二是某种形式的有预谋的组织活动，若即若离的集聚过程。在这一阶段，社会当局最直接的危险管理举措便是“防微杜渐”式的取缔与危险规避。但一般来说，也正是在这一阶段，由于某种不确定性的存在，如观念标准把握的不确定性或组织活动的隐蔽性，或邪恶观念与其组织活动依附于某种传统的合乎人们意识的行为活动中等，往往使得直接辨别危险因素的存在异常困难，从而导致危险因素得以潜伏并直接进行量变积累。正是因为任何一种灾害都须经过从孕育到发生再到破坏这样渐进的过程，因此，对灾害从孕育到发生的各个阶段进行有效的监测，便成为灾害应急管理的基础性工作。灾害监测就是通过一定的科学方法，对可能诱发灾害的各种因素和灾害本身的变化进程进行适时观察、测定，及时了解其活动、变化规律和趋势的灾害管理活动。

灾害监测网络是指为了实现对灾害的有效监测而建立的各级、各部门、各地区不同层次的、涉及不同灾种的监测体系，它包括监测技术网络、人员网络、组织机构网络等。通过建立高效的灾害监测网络，实现对灾害及时、准确、全方位的管理，为灾害的预警、灾害预报、灾害的有效处置以及灾后的恢复等阶段工作做好准备。

灾害监测从不同的角度分析，可将其划分为多种不同的类型。根据灾害应急管理的不同要求，灾害监测可以分为常规监测、特殊监测和随机监测。常规监测最常见的形式就是一般的定期监测。即按照一定的时间安排，对可能引发灾害的灾害源进行日常性的灾害风险信号的采集和监测。特殊监测是对特定的灾害的可能载体或灾害源进行非常规监测，一般是对一些重大的灾害源进行的监测或者是在一些灾害发生的临近期或发生期间的监测。如9·11事件后，面对日益增大的恐怖袭击威胁，英国情报部门列出了350处有可能受到恐怖袭击的重点目标，并对这些目标进行非常规的监测，这些目标大都是对英国国家安全和经济发展具有重要意义的建筑和设施。因此，这种监测要求监测的内容比日常监测更多、监测的仔细程度更高。随机监测是根据现实需要而对某些可能发生的灾害随机进行的抽样监测，对指定范围和对象进行突发性的风险信号采集。(www.xing528.com)

而根据灾害监测的时间先后顺序，可以把灾害监测分为早期监测、中期监测和后期监测。早期监测一般是在灾害风险还没有被感知和发现、或者刚刚被感知和发现，则按照一定的风险作用点和风险可能发展的路线，对指定的对象和承载体进行灾害风险监测，力求尽早发现和控制风险蕴藏和生成的信息。中期监测是风险发展到一定阶段以后，灾害风险特性逐步显露出来，而且在风险发展方向上也表现出无法更改的取向，此时对灾害进行进一步监测，力争掌握灾害产生的各个侧面的变化情况。后期监测是当灾害风险已经发生并可能造成一定的破坏，此时仍坚持灾害监测是为了实时掌握灾害发展变化的趋势。

二、灾害监测手段的高科技化与数字化

虽然各种灾种的监测手段不尽相同，但随着现代科技的日新月异，城市灾害的监测手段也逐渐向高科技化与数字化方向发展。尤其是人类对自然灾害的监测能力越来越强，虽然一些传统的简易方法仍在使用，但同时许多具有高精度、自动化程度很高的技术已经在许多灾害监测中使用，尤其是空间技术在防灾减灾方面的应用已显出巨大的潜力。1998年我国在抗洪救灾中，租用了美国、日本和欧洲共6颗遥感卫星，对洪灾地区进行了全天候、全天时大面积监测，取得成功。

卫星技术应用于减灾领域是该技术在通信广播、导航定位、气象、资源和海洋环境等领域广泛应用的基础上必然发展的结果。而计算机及信息技术的迅速发展，为卫星的减灾应用提供了广泛的基础。从全球来看，美国、欧洲、日本和澳大利亚等国相继开展了大量的研究，建立了比较完善的灾害监测、预报和减灾应急系统。美国、欧洲凭借其空间平台的优势，建立了区域性环境监测多级计算机网络系统，各国国内以工作站为节点进行灾害预警分析，而国家之间则通过远程数据网络实现数据共享。一些发展中国家，如印度、中国以及非洲一些国家，同样借助卫星遥感的全球覆盖性开展了一些卓有成效的工作，取得了较好效果。利用卫星技术防御和减轻威胁人类安全的自然灾害，是对传统防灾抗灾手段的重大突破，其巨大的应用潜力有待于进一步的开发和利用。卫星技术应用的优势在于当灾害发生时，某些地面系统可能受到冲击或破坏，而航空观测要受天气的限制，卫星遥感观测有不受任何灾害影响的优势和卫星通信的无障碍性，特别是空间微波遥感器有全天时全天候观测能力，使得卫星系统在灾害管理中发挥着其他手段无法比拟的作用。卫星的连续大面积覆盖观测与地面数据收集系统的结合，是获得灾害各种重要信息的最有力的手段。对偏远和无法到达的地区而言，空间技术是惟一能提供实时信息的途径。在评估各种灾害的风险性时，各类卫星观测的信息数据（光学、红外、微波）提供了极有价值的信息。根据卫星信息进行的受灾危险性分析、受灾带划分和预先风险评估，可用于预先采取防范和保护性措施。卫星遥感及通信的重要作用还在于：灾害破坏程度的可靠预估；灾后状况的评估；为及时救援和协调营救提供必需的信息支持。

我国是世界上受自然灾害危害最严重的少数国家之一。1989年以来，我国每年因洪涝、干旱、台风、地震、滑坡和泥石流、森林火灾、农林病虫害等自然灾害造成的直接经济损失，相当于当年国内生产总值的3%～6%。到2000年底，我国已形成气象监测预报网、水文监测网、地震监测和地震前兆观测系统、农作物和森林病虫害测报网、海洋环境和灾害监测网、地质灾害勘查及报灾系统等。初步构成了以电话、无线电通讯、国际互联网、电视和基层广播为发布手段的预警信息网络，为各级政府及时组织防灾抗灾提供了支撑。除采用常规监测手段外，我国还广泛应用了卫星遥感、地理信息系统、全球定位系统等高科技手段，建立防洪抢险机制和调度指挥系统。我国还重点开展了以自然灾害监测、预测和综合减灾对策为主的一系列防灾减灾的科技研究，取得了一批重要的科技成果。如中短期地震预报、24小时和48小时区域性暴雨预报的准确率均有明显提高，台风及风暴的预报时效提高到2～3天。此外，灾害监测预警技术、抗震及防风防火建筑技术、水利工程建设及修复技术、航空和航天遥感监测技术等高新技术，在减灾工作中得到广泛应用并发挥了重要作用。特别是近年来我国在一些灾害监测中也开始使用自动化程度很高的远距离遥控监测系统或空间技术——卫星遥测，自动采集、存储、打印和显示灾害孕育、发生的有关监测数据，绘制出各种变化曲线和图表，在某些领域实现了灾害的自动化监测。我国政府在2000年发布的《中国航天》白皮书中，明确提出了中国航天未来的发展目标：建立长期稳定运行的卫星对地观测体系。以气象卫星系列、资源卫星系列、海洋卫星系列和环境与监测预报小型卫星群组成稳定运行的陆地、大气、海洋的立体观测和动态观测。随着这些高科技、高精度监测技术的广泛应用，可以对各种灾害建立高精度的测量控制网，甚至可以实现无人执守的实时动态监测，为我国的测量技术开辟了一个新的领域，使人们对各种灾害的监测能力发生了根本性的变化。