上饶市两级法院试行司法协助员工作机制研究报告

杨立新^[1]1

2008年12月6日，中国人民大学民商事法律科学研究中心和江西省上饶市中级人民法院在婺源县联合召开了“司法走近民众，民众走进司法——司法协助理论与实务高级研讨会”，就上饶市两级法院试行开展构建司法协助网络工作，抓好人民司法基础工作的做法，深入进行了理论研讨。本次会议采取法官与学者对话的形式，学者现场进行调查研究，两级人民法院的领导、创造司法协助员工作模式的赋春法庭、乡镇基层领导以及人民法院聘任的司法协助员等介绍经验和做法，使与会者深入了解了该市两级法院实行的司法协助员工作的实际情况，畅谈这项工作在人民法院审判工作中的重要地位和意义，建议上饶市两级法院坚持下去，不断总结和完善这项工作，创造出新的成绩。同时，也建议各级人民法院尤其是县市基层人民法院应当在抓好审判工作的同时，积极抓好这项基础工作，使人民法院审判工作和基础工作“两手抓，两手都要硬”，就能够体现人民法院的工作宗旨，实现司法为民的工作职能。

我对上饶市两级法院抓好司法协助员工作，建立司法协助网络，做好人民法院基础工作的“上饶经验”，提出以下几点看法:

一、上饶经验的基本性质是“东方经验”的新发展

对上饶市两级法院抓好司法协助员工作的“上饶经验”怎样定性，是正确评价这项工作的基本出发点。我的看法是，“上饶经验”应当定性为“东方经验”的新发展。

我们对“上饶经验”给予这样的评价，是不是低了?“新发展”的说法似乎过去就有，只不过是在新时期采取的一个新的做法，因此好像不是一个创造性的经验。其实，我觉得这个评价不是低了，而是恰到好处，是一个很高的评价。因为“上饶经验”就是在做过去创造的、近些年来被我们丢掉的、被世界各国人士尊称为“东方经验”的基层调解工作，在今天重新赋予它新的活力，赋予其新的含义的人民法院基础工作。

在多元化纠纷解决机制中，我国创造的人民调解制度在过去的很长时间里，为稳定社会秩序、增进人民团结、促进社会发展，发挥了巨大作用，被世界各国称之为“东方经验”，认为是了不起的经验。“东方经验”的核心是什么?就是发挥基层组织和人民群众自治的力量，调解纠纷，解决矛盾，把纠纷解决在基层，消灭在萌芽状态之中。这样，可以使社会稳定，人民团结。

“上饶经验”是不是在做这个工作呢?就是在做这个工作。不过，它不是简单地重复“东方经验”，而是在新时期对“东方经验”有了新发展。这个新发展表现在:

第一，“上饶经验”的基本点，就是发挥司法协助的作用，整合基层组织中的各种力量，把纠纷解决在基层，消灭在萌芽状态之中。这是“东方经验”的精髓，是基本点。“上饶经验”借鉴“东方经验”，把基层组织的各种力量，诸如人民调解员、人民陪审员、人大代表、政协委员、乡镇村基层干部、乡绅贤达、家族长老等整合在一起共同发挥作用，做好基层工作。因此，“上饶经验”的核心就是“东方经验”，就是抓好基层工作。

第二，长期以来，人民法院在强调审判工作专业化、制度化建设的同时，忽略了人民法院的基础工作，误认为基础工作是行政系统的工作，人民法院只要坐堂问案，不必深入基层做基础工作。这是忘掉了人民司法的根本，丢掉了人民司法的光荣传统。从这个意义上说，“上饶经验”就是重新捡起基础工作的传统，发扬光大，因此，是在“东方经验”的基础上发展起来的经验。

第三，“东方经验”的基本内容是基层人民调解，充分发挥基层调解员的作用，调解好人民内部纠纷，促进人民群众的团结。“上饶经验”是在这样的基础上，对“东方经验”进行的新的创造，并不是仅仅局限在人民调解上，而是充分发挥各种力量的作用，除了做好人民调解工作之外，还要代替法院接受诉状、进行诉前法制宣传，参加诉前调解、执行和解，帮助送达法律文书、协助传唤、调查，向法院反映当事人的思想动态、协助做好息诉服判工作，做好司法援助工作，对法院审判人员的审判作风进行监督。这些工作，就是在“东方经验”的基础上作出的新发展。

第四，“上饶经验”还与基层各个部门的工作实现了“对接”。在人民调解和司法助理归属于司法行政部门管理之后，人民法院很少过问这项工作，使人民法院脱离了基础工作，做基层工作的人民法庭也都是审理案件，很少做基础工作。“上饶经验”就是把人民法院的基层工作与基层相关组织机构，例如与司法助理、人民调解、综合治理等进行对接，协调起来，共同发挥作用，使人民法院的基础工作得到落实。基层工作可以减少法院纠纷案件的受理量，协助人民法院做更多的工作，让人民群众走进司法、参与司法，实现人民司法的宗旨。因此，就使人民法院特别是人民法庭的工作有了可以依靠的坚实基础。

“上饶经验”是人民法院结合新时期审判工作的特点和要求，把“东方经验”重新发扬光大，创造出的新的内容，既解决了人民法院的基础依靠，又促进了基层工作发展和人民团结，体现了司法的人民性。而且“上饶经验”具有全局性的意义，对全国法院都有借鉴意义，应当很好地推广，使全国的法院都积极做好基础工作，那些长年积累的问题不仅可以逐渐化解，而且有利于发挥人民法院的职能作用，减少纠纷发生，把纠纷消灭在基层，使社会安定，人民安居乐业。

二、“上饶经验”对人民法院工作的重要意义和作用

作为20世纪70年代进入法院从事审判工作的老法官，我对中国司法制度的发展比较了解。正是从我的经验出发，我积极支持“上饶经验”，积极支持这样的探索。“上饶经验”究竟在哪些方面具有重要意义和作用，我从五个方面谈我的看法:

第一，“上饶经验”的核心是抓好法院的基础工作。人民法院要不要有自己的基础工作，好像已经是一个问题了。原因是，很多年来，法院已经不再提抓基层、打基础的工作。我们的法院如果按目前有些人的思想去建设，很有可能就会建成美国那样的法院或日本那样的法院，不问世事，法官高高在上，群众看到法官都会很激动，因为难得一见。按照这样的思路建设法院，法院就不需要基础工作。可是，我们的法院不是西方法律制度下的法院，人民司法是我们的传统，因此，基础工作看起来好像是分外的事情，其实是法院的分内事。我们的法院在很长时间里，只是注意抓案件的审理工作，忽略基础工作，只强调结案率，引导法官不去注意基础工作。我们都知道这个规律，在民事审判工作中，在过于强调案件的裁判速度时，上诉案件就一定会增加，而在着重强调案件的调解率时，上诉案件就一定会减少。同样，人民法院重视基础工作时，基层法院的一审民事案件受案量就会大大降低，而过于强调结案率，忽视基础工作时，一审民事案件受案量就会大大增加。在最近的时间里，各级法院强调结案率、强调办案效率，忽视调解率、忽视基础工作，因此，民事案件数量不断上升，案件上诉率不断提高。有一段时间，有的法院为了提高办案效率，采取鼓励措施，办一件案子奖励法官多少钱，按件计价，大大提升了法官的办案积极性，甚至出现法官伪造案件，骗取荣誉、奖金的恶劣现象。对于基础工作，基本上没人强调，由于没有激励机制，即使工作做得好，也没人理会。我认为，法官办案多、结案快，是优点，应当奖励;而做好基础工作，受理的案件少，人民安定团结，更是优点，更应当奖励。在法院院长特别是上级法院院长的思想中，在评价一个法院的成绩时，不仅要评价办案效率和办案质量，更要评价基础工作。纠纷少，调解率高，是更重要的评价指标。上饶两级法院抓好基础工作，使这项工作走上了良性循环的状况中，这个经验不能不予以重视。(www.xing528.com)

第二，“上饶经验”的实质意义是延伸人民司法的审判工作职能。人民法院的基础工作具有两方面最为重要的意义，一是基础好，纠纷少;二是基础好，社会团结，人民安乐。前者是就人民法院有利于自己的工作而言，后者是就人民法院的社会责任而言。从更重要的意义上说，后者更为重要。人民法院把司法协助员的工作做好了，基础工作做好了，就可以把法院的触角延伸到社会的各个层面中去，用法治的精神影响社会，推动基层建设，使人民群众安居乐业。因此，抓好基础工作首先解决法院的现实问题，缓解法院的工作压力，给法院减轻了工作上的压力。但从更高层次上观察，这是审判工作真正要起到的作用，就是把大多数民事纠纷都解决在基层，推动社会进步，维护社会稳定，促进社会和谐发展。这就是人民法院审判职能的延伸，即不仅仅是审判案件，更要负起人民司法的社会责任。

第三，“上饶经验”的重点是协调司法行政和人民法院之间的关系。事实上，在我们的社会体制中，对于基层基础工作的机制，已经构建了比较完善的系统，例如，基层组织都设有治保委员会、调解委员会，乡镇村有公安特派员、司法助理员等。在很长的时间里，司法助理员和基层人民调解组织是由法院指导的，后来划归司法行政部门管理。在司法改革中，人民法院没有很好地整合这个关系，几乎放弃了对基层调解组织的指导，造成了部门职能分工引起的部门分割的后果。“上饶经验”的实质是在协调这样一种关系，让司法行政工作与人民法院的基础工作对接起来，使基层调解组织与司法协助员的工作对接起来，理顺关系、协调职能，让基层组织发挥更大的作用，为社会发展做出贡献。长期做基层工作的人都知道，“上头千条线，下面一根针”，因此，在基层，哪个部门抓得紧，就会给哪个部门多干活。法院多与基层联系，抓好基础工作，就会更好地发挥自己的职能作用。抓好基层工作，就能做好这些工作。建设司法协助网络，抓好司法协助员工作，需要探索的是要不要在原有的基层组织系统中再创造出一个系统来，司法协助员到底是纳入综合治理、司法助理体系，还是单独成立一个体系，让它发挥更大的作用?“上饶经验”的做法基本上是重构了一个网络系统，与原有的系统结合起来，共同发挥作用，这是一个好的做法。当然也可以把司法协助员工作系统放在原有的这些社会系统中来，因为法院本来就有指导调解委员会工作的职能，充分发挥调解委员会的作用，也就能够实现。对此，还需要继续进行探索。

第四，“上饶经验”能够保障人民法院审判工作的人民性，更好地接受人民群众的监督。人民司法是我国法院工作的优良传统，抓好司法协助员工作，让人民群众参与司法，充分体现了司法的人民性。同时，人民法院的司法工作必须接受监督，不仅是权力机关的监督、专门机关的监督，更重要的是人民群众的监督。把人民法院的工作延伸到基层，司法协助员不仅给人民法院的工作提供帮助，做好基础工作，而且还可以使人民群众了解司法工作，发现司法工作的问题，进行有针对性的监督。很多司法协助员就是地方人大代表，他们在进行司法协助工作的时候，了解民情民意，反映给人民法院，指导人民法院的工作。人民代表行使监督权力，其他司法协助员也能够对法院工作深入了解，对法院依法审判发挥监督作用，保障人民法院的工作依法进行。这项工作做得好，更能推进法院的工作。

第五，“上饶经验”确立了法院专业化建设和基础建设“两手抓，两手都要硬”的法院建设方向。十几年来，法院的司法改革一直在强调法院的专业化建设，那么，与司法大众化以及强调我们所研究的“上饶经验”，是不是矛盾的?我认为这是不矛盾的。十几年来的法院专业化建设已经取得了很好的成就，建设一个法治国家，法官不实行专业化建设是绝对不行的。在早期，很多法院的法官都是从军队转业的干部以及其他工农干部，那是在当时法学教育不发达的情况下出现的现象，在当时的历史背景下，不这样不行。但随着国家法制的完善，没有专业化的法官队伍根本不行。在今天，如果借实行司法大众化，而否定过去十几年司法改革取得的法官专业化建设的成果，甚至抛弃它，走法官“大众化”、“工农化”，也是绝对行不通的。在民事审判中，有些案件通过情理的推断，可以得出正确的结论，因为民法不过是民情的升华。但是，更多的案件只有用法理才能认识清楚，依靠情理无法解决，这就需要法官的专业水平。当然，在强调法官专业化的同时，也必须抓好法院的基础工作，走人民司法的道路。这是人民法院建设相辅相成的两项工作。只抓大众化的基础工作，不抓专业化建设，当然不行;反过来只抓专业化建设，忽视乃至于放弃基础工作的大众化建设，同样是不行的。有些人说，最近一些年来，法院的公信力下降，原因在于实行司法改革，在于法官的专业化建设。这是一个错误的结论。法院公信力下降不是由于法官专业化引起的，是由于其他原因引起的，例如腐败、裁判不公等。这是法院工作的大是大非问题，必须弄清楚才行。多年司法改革的成果必须坚持，不容否定。人民法院的建设，专业化与抓基础是两个方面，法院必须两手抓，两手都要硬，才能适应新时期对人民法院工作的要求。我们强调基础工作，强调人民司法传统，但也不一定就一定要回到“马锡五审判方式”，所有的开庭都要在田间、地头，而是在有必要时，为了方便群众，可以到田间地头开庭。这“两手”结合起来，并且都要硬，才是人民法院应该做到的。从这个意义上说，“上饶经验”正是在目前这样时机，提出了这样一个“两手抓”的先进、科学的方法，因此更值得借鉴。

三、对如何完善“上饶经验”的几点意见

“上饶经验”如何完善，我提六个方面的意见:

一是正名，也就是叫什么名称的问题。“司法协助网络”如何确定一个正确的名称，还可以进一步考虑。很多专家提出，司法协助在现行的法律制度中是有专指的，是判决的承认与协助执行。我们的这项工作叫司法协助，不够好，可以好好研究，提出一个更好的名称。

二是司法协助网络建设应当注重实用和效能。这个网络建设得好不好，管用不管用，显然更重要。上饶两级法院有三千多个司法协助员，数量不少，但能不能真正管用，能不能召之即来、来之能做，这才是最重要的，能起作用才是有用的体制。

三是一定要明确职责。应当探索司法协助员到底可以做什么样的工作，怎么样做好工作。“上饶经验”看起来更适宜农村乡镇，从乡镇到村组，建好这个网络，基础工作就扎实了。但也不妨试试城区，城区有居委会，条件比农村还要有利。有人提出司法协助员能不能也协助进行商事案件的调解，我认为，商事规则具有特殊性，在这方面应当慎重。有些轻微的自诉刑事案件，司法协助员可以进行调解，平息纠纷，但重大刑事案件则不能这样做。哪些是司法协助员可以做的，要逐步摸索，要有一套规则。

四是要长期坚持。法院抓基础工作不是抓一下就见成效，见了成效也不是一劳永逸的。只有长期坚持下去，才会有好的效果。

五是要加强培训。法律是专业，不是什么人都懂的。要对司法协助员加强培训，加强指导，对司法协助员要进行约束，应该怎么做不应该怎么做，都必须告诉他们，按正确的规则进行，防止出错。

六是法院要加强领导。法院要有专门的机构负责，要有领导专门分工负责，落实到民一庭和法庭具体负责。没有坚强的领导，落实就是一句空话，“上饶经验”也就无法完善，无法坚持下去。

我们中国人民大学民商事法律科学研究中心是国家级人文社会科学重点研究基地，其宗旨就是将理论和实践相结合，沟通法律工作者与理论工作者之间的联系。对“上饶经验”，我们要好好研究，帮助推广，要尽我们的力量去支持、去发展。我们考虑做好三个方面工作:一是，在最近一期的《判解研究》中发一组“上饶经验”的文章;二是明年适当时候我们来深入法庭、村组，进行调查，进行论证;三是请从事程序法和司法制度研究的学者，对“上饶经验”进行系统、宏观的研究。

【注释】

[1]中国人民大学法学院教授、民商事法律科学研究中心研究员。