电子证据在公安交通管理行政案件的证明效力中的应用

——张懿诉深圳市公安局交通警察支队罗湖大队公安行政处罚案

【要点提示】

公安机关在公安交通管理行政执法过程中制作的电子证据，在没有其他证据予以佐证且没有相反的证据予以推翻的情况下，可以作为公安机关认定交通违法事实的唯一定案证据使用。

【案例索引】

一审：深圳市罗湖区人民法院（2006）深罗法行初字第27号

二审：深圳市中级人民法院（2006）深中法行终字第399号

【案情】

原告：张懿

被告：深圳市公安局交通警察支队罗湖大队

广东省深圳市罗湖区人民法院一审认定：原告于2006年3月9日17时06分在深圳市罗湖区雅园立交辅道驾驶粤B／3U693小汽车逆向行驶时，被被告执勤民警发现后用摄像机摄像取证。2006年3月13日，被告对原告做出RHR8698号《公安交通管理交通技术监控交通违法行为调查与告知笔录》，告知了原告其实施逆向行驶交通违法行为的基本事实、拟做出的行政处罚、依据及原告享用的陈述和申辩权利。之后，被告向原告做出RHR8698号《公安交通管理交通技术监控交通违法行为行政处罚决定书》，该决定书内容为：“原告于2006年3月9日17时06分在雅园立交辅道驾驶粤B／3U693小汽车实施逆向行驶的交通违法行为。以上事实有相片、录像等证据证明。根据《深圳经济特区道路交通管理处罚条例》第17条第1款第（2）项的规定，做出罚款400元的处罚。当事人不服处罚决定的，可在六十日内向深圳市公安交通警察局提出行政复议申请。”2006年3月15日，原告按照该《决定书》的指示交纳了罚款人民币400元整。原告不服该处罚决定，向深圳市公安交通警察局申请行政复议。该局复议决定维持了上述处罚决定。原告在2006年4月19日收到行政复议决定后，于2006年4月26日向法院提起行政诉讼。

原告诉称：原告在被告处被告知违反代码为346的深圳经济特区交通管理条例，被告对原告做出了罚款人民币400元并扣3分的RHR8698号公安交通管理交通技术监控交通违法行为行政处罚决定书。原告不服该处罚，于2006年3月14日向深圳市交警局提起行政复议申请。交警局于2006年4月6日做出行政复议决定，维持了被告的行政处罚决定。原告认为，（1）被告作为唯一执法取证的相片是数码照片，可以任意修改，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，不能单独作为定案依据；（2）数码照片作为电子证据，具有易变造性，且其原件不能为肉眼所见，显示出来即为传来证据，当事人提交的只能是复制品，被告以一张电脑打印的黑白复印件作为唯一定案依据，违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第71条有关无法与原件核对的复制品不能单独作为定案依据的规定；（3）流动电子警察拍摄照片违反了行政处罚法以及公安机关办理行政案件程序规定等规定的调查时办案人员不得少于两人，并表明执法身份程序，同时原告也对笔录以及处罚书上盖章人员的身份提出异议，要求到庭作证。被告的执法程序违反了公安部的相关规定，笔录和处罚决定书是连体打印出来的，短短一分钟原告无法申诉。此外，行政处罚罚款数额也违反了上位法《道路交通安全法》的规定，是无效的。因此，被告做出的该项行政处罚事实不清，证据不足，程序违法，是无效的，应予撤销。原告的诉讼请求是：（1）撤销被告2006年3月13日做出的RHR8698号行政处罚决定；（2）要求被告退回罚款人民币400元，免于扣3分；（3）被告承担全部诉讼费用。

被告辩称：被告认为RHR8698号处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、处罚程序合法，依法应予维持。公安交通管理部门在田贝一路的西端终点（文锦北路口）左转进口处，设有由北往南禁止机动车通行的交通禁令标志，并在雅园立交桥东侧辅道往北至田贝一路的路面上划设清晰醒目的交通指示线（由南往北方向的导向箭头）。2006年3月9日17时06分，原告驾驶粤B／3U693小型客车从田贝一路驶至文锦北路口时左转驶入雅园立交桥东侧辅道，对禁止机动车通行的禁令标志视而不见，对由南往北的导向箭头视若无睹，强行往南行驶。正在雅园立交桥巡逻的被告执勤民警发现逆行的粤B／3U693小型客车后用数码相机即时拍照取证。2006年3月13日，原告到被告处接受调查。被告民警钟民强、林荣华依法调查核实，并制作了调查笔录，认定原告实施了驾驶机动车逆向行驶的交通违法行为，该行为违反了《深圳经济特区道路交通管理处罚条例》第17条第1款第（2）项的规定。被告民警拍照的三张照片证实原告违法事实与原告调查笔录情况相互印证，事实清楚，证据确实。原告“在法律上数码相片不可作为唯一证据使用”等起诉理由无法律和事实依据，该理由不能依法成立。因此，被告认为原告的上述交通违法行为事实清楚。被告依据《深圳经济特区道路交通管理处罚条例》第17条第1款第（2）项规定“超速行驶或者逆行倒退行驶的”“处400元罚款”，对原告做出罚款400元的处罚决定适用法律正确。《深圳经济特区道路交通管理处罚条例》第27条第1款规定“市公安交通机关做出处罚决定前，应当告知当事人做出处罚决定的事实、理由和依据”。根据以上规定，被告民警在依法询问调查并查明事实后书面告知原告违法事实、拟做出的行政处罚、处罚理由、依据及其依法享有的权利，听取了原告的陈述、申辩。原告只辩解称怀疑数码相片的真实性。被告经复核认为其申辩理由不能成立。遂根据其违法事实做出行政处罚决定书并宣告后送达原告，处罚程序符合前述法律规定，请求维持被告的处罚决定。

【审判】(www.xing528.com)

广东省深圳市罗湖区人民法院经审理认为，本案的争议焦点为：（1）本案被告提供的数码照片能否作为认定原告交通违法的定案证据；（2）被告做出的行政处罚程序是否合法；（3）被告做出的处罚数额是否违反上位法的规定，是否有效。根据《道路交通安全法》第114条的规定：“公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚。”该规定实质上已经赋予交通技术监控记录资料在交通行政处罚领域的法定证据效力，交通技术监控记录资料可以作为公安交通管理机关认定交通违法行为的定案依据。流动电子警察作为公安交通管理机关进行交通行政执法的重要技术监控措施之一，其利用技术监控手段取得的记录资料可以作为公安交通管理行政处罚的依据。本案被告提交的数码照片系被告执勤民警在交通执法过程中利用数码相机摄取的，属于交通技术监控记录资料，基于执法主体的公职性和执法对象的不特定性，该证据具有较高的证明力，可以作为认定本案事实的唯一证据，有相反的证据足以推翻的除外。原告虽提出数码照片易于修改且不留痕迹，但不能提供充分证据证明被告提交的数码照片改动过，也不能提供其他证据推翻该证据。本院确认被告提交的数码照片具有证据效力，可以作为被告认定原告实施交通违法行为的定案依据。被告做出的RHR8698号公安交通管理交通技术监控交通违法行为行政处罚决定，主要证据充分，认定事实清楚。原告认为该数码照片不能作为认定事实的唯一证据、该行政处罚事实不清的主张理由不成立，本院不予采信。根据被告提交的RHR8698号《公安交通管理交通技术监控交通违法行为调查与告知笔录》的记载内容以及本案出庭证人钟民强、林荣华的证人证言，可以确认做出行政处罚的被告执法民警具有合法身份，且在调查时并未违反不得少于两人的规定；同时，被告已在给予原告处罚之前书面告知了原告违法行为的基本事实、拟做出的行政处罚、依据及原告享用的陈述和申辩权利。被告做出行政处罚决定的程序合法。原告关于被告行政处罚程序违法的主张理由不成立，本院不予采信。被告据以做出RHR8698号《公安交通管理交通技术监控交通违法行为行政处罚决定书》的法律依据是《深圳经济特区道路交通管理处罚条例》第17条第1款第（2）项。该项规定对驾驶机动车逆向行驶的，可处以人民币400元的罚款。该罚款数额确实超出了《道路交通安全法》第90条规定的处罚幅度，但根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》和《立法法》第81条第2款的规定，经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。《深圳经济特区道路交通管理处罚条例》属于深圳市人大制定的经济特区法规，它可以根据深圳经济特区的实际对《道路交通安全法》做出相应变通的规定，在特区内实施。被告根据《深圳经济特区道路交通管理处罚条例》做出的行政处罚虽然超出上位法规定的处罚幅度，但并不违反我国法律规定的法律效力层级原则，依法应属有效。因此，被告做出的行政处罚适用法律正确。原告关于该行政处罚额度违反上位法规定、应属无效的主张，本院不予采信。综上所述，被告做出的RHR8698号《公安交通管理交通技术监控交通违法行为行政处罚决定书》，认定事实清楚，主要证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，本院予以支持。原告要求撤销该行政处罚并退回罚款人民币400元、免于扣三分的诉讼请求理由不成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告张懿的诉讼请求。

宣判后，原告张懿不服，向广东省深圳市中级人民法院提起上诉。

广东省深圳市中级人民法院经审理认为：被上诉人依法有权对违法的机动车所有人或管理人予以处罚。上诉人以被上诉人数码照片作为唯一证据而不能决定对其予以处罚的理由没有法律依据，本院不予支持。上诉人认为该数码照片经过技术改动或人为处理，而不具有真实性的主张，因不能提交相应证据予以佐证，故该主张不成立。被上诉人对照片上下两个时间显示为照片摄像时和上传电子警察图片系统时分别形成的解释，本院予以采信。上诉人关于被上诉人执法程序违法的上诉理由没有事实依据，而关于适用法律错误、主张不应适用《深圳经济特区道路交通管理处罚条例》的理由不成立。该条例是深圳市人民代表大会通过、生效的特区法规，被上诉人适用该条例对上诉人驾车逆行违法行为做出处罚，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

【评析】

由于现代科技手段在公安交通行政管理领域的广泛运用，数码相机、摄像机以及电子监控设备逐渐成为交通警察收集证据的常用工具，公安交通管理机关经常根据数码照片、电子视频或电子监控记录作为唯一定案依据对交通违章作出处罚，在行政诉讼中往往提供数码照片、电子视频等电子证据以证明其做出的行政处罚行为的合法性。上述电子证据一般基于电子技术生成，以数字化形式存在于磁盘、磁带等载体，其内容可与载体分离，可多次复制到其他载体，其生成、储存、传输的信息容易被篡改，从表面上看难以区分其是复印件和原件、真实件和伪造件，在信息安全上具有脆弱性的特点，以通常的认证方式难以发现其是否被修改。基于电子证据的这一脆弱性特征，对此类证据能否单独作为定案依据，审判实践中存在较大争议。

一种意见认为：基于电子证据所具有的高科技性，易于删改、剪辑而不留明显的痕迹，肉眼以及一般的设备不能甄别是否经过删改等特点，应排除电子证据单独作为定案依据的可能。对此最高人民法院已经做出明确规定。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第12条规定，计算机数据、录音、录像等均属于我国行政诉讼法第31条第1款第（3）项规定的视听资料。数码照片、电子视频等电子证据在当前我国有关证据的法律和司法解释规定中属于视听资料的形式。根据该《规定》第71条第（4）项的规定，难以识别是否经过修改的视听资料不能单独作为定案依据。因此，电子证据不能单独作为定案证据。同时，由于电子证据的全息性、数据性和后台存储性，现代科技的发展已经能够对包括电子证据在内的视听资料进行完整性鉴定，已经能够确认是否经过修改，电子证据真实性完全可以通过技术手段予以确认，以技术鉴定补强电子证据的证明效力。在通过技术鉴定等其他手段能够确认其真实性或有其他证据予以佐证的情况下方能够确定电子证据的证明效力。

而另一种意见则认为：不能一概否定电子证据单独作为定案依据的证据效力，特别是在当前相关鉴定技术尚不普及、鉴定成本较高且一些行政管理领域行政执法活动存在特殊性的情况下，应赋予法官在具体个案审判中对电子证据效力的裁量权。法官在裁判涉及电子证据的行政案件过程中，应根据案件对当事人权益影响程度、行政执法的特殊性以及当事人争议情况等要素，灵活运用上述规定，不能只要当事人提出异议，就断然否定电子证据的证明效力，在当事人不能提出充分的反驳证据予以推翻情况下，应确认公安机关所提交的唯一证据的证明效力。

本案一审判决即采纳了第二种意见，认为不能一概否定电子证据单独作为定案依据的可能，在一定条件限制情况下，应确认电子孤证的证明效力。

本案做出上述判决的理由在于：（1）不能机械适用《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第71条第（4）项的规定，将公安机关提交的电子证据一概视为难以识别是否修改的视听资料不予确认其孤证效力。对于原告对被告提交的电子证据的真实性不提异议或虽提异议经法官充分释明仍不提出鉴定申请或不提出其他充分证据予以反证的，根据通常的认证规则，应确认该电子证据的证明效力；（2）《道路交通安全法》第114条规定：“公安交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚。”该规定实质上已经赋予交通技术监控记录资料在交通行政处罚领域的法定证据效力，交通技术监控记录资料可以作为公安交通管理机关认定交通违法行为的唯一定案依据。本案被告提交的执勤民警在交通执法过程中随机摄取的数码照片，可以视为移动式的电子监控记录资料，在公安交通管理领域依法具有证明效力；（3）基于执法主体的公职性、执法对象的不特定性、交通违法行为的即时性以及公安交通管理行政执法方式的特殊性，执勤民警在执法过程中摄取的电子证据具有较高的证明力，可以作为认定交通违法事实的唯一证据，除非有相反的证据足以推翻该证据证明的事实，如原告提供充分证据证明其车辆当时并不在现场等；（4）审判实践中大多数公安交通管理行政处罚案件多涉及对于交通违章人少量罚款，并不涉及其人身或重大财产权益，且基于交通违法行为的即时性，为维护正常的交通管理秩序，在案件的证明标准上不能要求公安机关达到排除合理怀疑的程度，只要公安机关提供的证据具有明显优势即可，公安机关提出电子证据予以证明，原告不能提出充分证据予以推翻的，应确认该电子证据的证明效力；（5）在现阶段对电子证据进行技术鉴定的相应鉴定机构较少、花费比较多、相关的鉴定程序比较烦琐，往往使得一些仅仅处以少量罚款的行政案件长时间得不到解决，不利于充分维护交通执法民警的权威和正常的交通秩序。为了实现维护公共交通秩序和保护公民合法权益双向目标的平衡，对于公安交通管理行政案件中电子证据证明效力的审核和认定，未必每一个案件都必须通过技术鉴定予以解决（除非一方当事人在法定期限内提出鉴定申请），应充分运用举证责任承担规则和法官释明权，在一定条件下能够确认电子证据的孤证效力的，应直接将该电子证据作为认定案件事实的唯一定案证据使用，确保该类案件得以及时、妥当地审结。

当然，上述裁判要点的适用是具有相应条件限制的，不能在任何案件的任何情况下均如此裁判。此类案件裁判须注意以下程序性和实体性限制条件：（1）对于公安交通管理机关提交的电子证据，应初步确认其证明效力，在行政相对人不提异议或虽提出异议但不能提出充分的反证且经法官释明可以申请进行技术鉴定而拒不在法院指定的期限提请技术鉴定的情况下，确认该电子证据的证明效力，作为认定违法事实的唯一依据；（2）如经审查确认行政相对人提交其他证据能够推翻电子证据证明内容的，可以在审查确认相对人提交证据真实性和合法性基础上直接否认该电子证据的证明效力，无须进行司法技术鉴定；（3）该电子证据业经公证或经法定机构认证的，直接确认该证据证明效力；（4）经技术鉴定，确认该电子证据反映主要违法事实的部分未予以事后删改足以认定违法事实的，确认其证明效力；反映违法事实要素部分经删改不能反映主要违法事实的，排除其证明效力；（5）该裁判要点主要适用于对当事人权益影响较小且可以依据优势证明标准或明显优势证明标准予以裁判的行政案件。对于限制人身自由、责令停产停业和吊销证照、较大数额罚款等对行政相对人人身或者财产权益有重大影响的行政案件，不能直接将公安机关提交的电子证据单独作为定案依据，对此类案件必须适用排除合理怀疑证明标准，运用技术鉴定等手段确认该证据的真伪，确保案件事实认定的客观性。

随着电子技术和数字技术在人们日常生活中的普及，司法审判中涉及的电子证据种类越来越多，科技发展要求实现新类型证据鉴定机制的便捷化、认定规则的规范化以及相伴随的法官认证能力的大力提高。上述裁判要点只是在当前电子证据的鉴定机制尚未实现便捷化情况下，基于案件利益衡量而提出的一个具有价值倾向的认证规则，其目的在于实现公安交通管理行政案件处理过程中公共利益和个体利益的平衡。相信随着科学技术的进一步发展以及各种便捷的电子证据认定技术和规则的出现，法官和鉴定人员通过运用便捷的认证技术和规则即可解决这一问题，不必依托于具有价值偏好的个案裁量。

（撰写人：曹中海）