高等教育质量评价政策存在的问题

四、高等教育质量评价政策存在的问题

我国现行的高等教育评估制度虽在推动高等教育评估工作的健康发展方面发挥过一定的积极作用，但由于我国高等教育评估制度是与精英教育相适应的，是计划经济条件下的产物，它十分注重国家利益而忽视社会和高校的利益，行政色彩浓郁，这与当前社会主义市场经济体制和高等教育大众化存在诸多冲突与矛盾。

(一)　法规建设滞后与高等教育评估工作蓬勃发展之间的矛盾

目前，我国在高等教育评估法制建设方面比较有系统性、专门性的制度只有1990年颁发的《普通高等学校教育评估暂行规定》，其余的便是散见于其他法规中的零星评估条款。《暂行规定》是高等教育评估专门性的政策法规，尽管它在规范、指导现实的评估工作方面起过重要作用，但其中对评估形式、评估主体及机构设置的规定已不合时宜，有些规定也与《中国教育改革与发展纲要》、《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中的精神相悖，更不符合社会主义市场经济体制下高等教育大众化的需要。比如，《暂行规定》第六条指出，“普通高等学校教育评估是国家对高等学校实行监督的重要形式，由各级人民政府及其教育行政部门组织实施。”在高度集中的计划经济体制下，认为政府是管理高等教育的唯一主体，政府开展高等教育评估则是对高等学校进行监督的一种重要手段。这显然与《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中要求，“在高中及其以上教育的办学水平评估、人力资源预测和毕业生就业指导等方面，进一步发挥非政府行业协会组织和社会中介机构的作用”的精神相冲突。

此外，《暂行规定》并非教育法，仅是行政部门法规，其强制性较差。还有，在接受评估的过程中，对于诸如被评估单位弄虚作假如何处置?评估专家违反纪律怎么办?高校按照什么程序对评估结果进行申诉或复议?因此，完善我国教育评估的法规体系建设势在必行。

(二)　评估标准单一性与高等教育多样化之间的矛盾

根据目前社会上基本认同或使用的分类方法，可大致将我国高校分为以下几种:第一，按学科设置特点进行分类，又有两种分法。一种按学科设置数量的多少进行分类，分为综合性、多科性(如××科技大学)、单科性(如:××音乐学院、××体育学院);另一种按学科设置的类别进行分类，分为综合类、理工类、文科类、医药类、农林类、师范类，再加上高职高专类。第二，按科研的规模和研究生的比例进行分类，可分为研究型、研究教学型、教学研究型、教学型、专业型。第三，按隶属关系或投资渠道进行分类，可分为部委属、省(直辖市)属，现在又增加了地区级的院校。第四，按主要投资渠道进行分类，可分为国立、公立、私立、民办。第五，按发展目标和水平进行分类，可分为“世界一流”、“国内一流”、“985工程”、“211工程”、重点、一般等大学。第五，按颁发文凭的系列进行分类，可分为普通高等院校或成人教育院校。面对如此多类型，不同层次的高校，目前教育部组织普通高校本科教学工作水平评估时，仍然坚持的是统一的评估标尺。用相同的指标体系去衡量不同的学校，必然导致评估过程中联系各自的办学特色和具体校情不够，从而忽视了学校的特色。“虽然教育部从1997年起陆续出台了一批综合大学、工业、农林、医药、政法、财经、外语、师范等不同类型高校的本科教学工作评价方案，但总体上看，教育行政部门颁布的各类评估指标体系，多以统一的指标标准应用于诸多学校、诸多学科，过于强调‘标准’而淡化‘特色’。”^[14]过分划一的评价标准，不仅抑制了高等学校个性化发展，扼杀了高等学校的办学特色，使得众多地方院校及一些办学层次不高的院校为了应对评估不得不向名牌、重点院校看齐，出现盲目的“升格”风;而且还因为评估的结果并不能实事求是地反映高等教育的真实状况，直接影响了评估的科学性、公正性与公信力。(www.xing528.com)

(三)　行政控制与社会参与之间的矛盾

我国高等教育质量评估一直是作为一项行政工作来进行的，属于典型的行政性评估。它具有强制性、统一性等特性。政府作为评估的主体，虽较好地体现了国家的意志，但由于社会其他各方面很少实质性参与评估过程，不仅评估主体是单一的，指导评估的思想观念、价值取向、评估所坚持的原则和标准也只能体现政府的愿望，而无法兼顾社会需要的多样性。高校为了迎合行政主管部门的评估，必然会使自身的价值取向与行政部门保持高度一致性，这必将忽视高等教育多样化发展的客观需求。

在政府主导高等教育评估的制度环境之下，我国教育评估中介机构缺乏健康成长的空间。中介机构只有在确保自身在组织形式、经济地位和运行上的独立性和法律地位的合法性时，才能有效地抵御外界，尤其是政府的直接干预和控制，确保高等教育质量评价结果的客观性和公正性，从而最大限度地获得社会认可和信赖。目前，从类型看，我国现有的高等教育评估机构也可分为三种类型:^[15]一种是官办型，有专职人员和经费，隶属省(市)教育厅(教委)直属事业单位，如教育部高等教育教学评估中心，江苏、上海、广东、辽宁等评估机构;二是半官半民型，无专门的评估人员，评估人员依靠高校的学术研究机构，教育行政管理部门将评估职能挂靠在这些学术研究机构，借助于高校的力量开展评估，如云南、山东等省评估机构;三是民间型，评估机构是向工商注册的民间非企业单位，如江西省高等教育评估事务所。我国的高等教育评估中介机构通常不是在自由竞争下成长起来的，而是在政府指令或政府扶持下建立的，大多具有官方或半官方性质。这些评估中介机构的启动经费由财政拨款，营运场所、经营管理者等都由行政部门调配，使得高等教育评估中介机构在很大程度上要接受政府行政命令的制约，其独立性与公正性必然受到影响。

(四)　低质量的评估泛滥与高校自主办学之间的矛盾

近年来，我国出现了来自教育行政部门的各类型高等教育评估，使高校应接不暇，严重干扰了正常的教学与科研秩序。中国人民大学校长纪宝成指出，现在高校“评估太多太滥”，“什么都要评估，什么都在检查，学校里一年到头评估不断，今天财务大检查，明天审计大检查，后天物价大检查，而且还是交叉检查;教学要评估，学科要评估，‘211’要评估，‘985’要评估，社会科学研究基地要评估，科研立项要评估，党建要评估，等等”^[16]。据悉，2004年，南开大学接受的各类评估检查接近30次。^[17]过于泛滥的高等教育评估必然给学校带来沉重的负担与压力。正如南开大学校长侯自新所言:“我现在得用大量精力为大大小小各种评估做很多事务性准备。希望能有更多的时间，‘一心一意谋发展，聚精会神搞建设’。”^[18]高校不断地在迎评、促评，使高校领导、行政管理人员，甚至教授、普通教师都叫苦不迭，这无疑影响了正常的教学与科研秩序，干预了学校应有的办学自主权。