中西地方自治的差异及当代启示

　　 摘要:  中国传统的以权力为核心的地方自治和西方以权利为核心的地方自治具有本质的不同。这两种理念在辛亥革命的过程中彼此依赖又相互冲突，对辛亥革命的历史结局产生了深远的影响。如今，仍应当充分重视地方自治的重要性，对其进行明确的定位并将其耦合到中央与地方关系改革的进程中以充分发挥其积极效用，无疑是非常必要的。  　　   

　　 关键词:  地方自治；辛亥革命；中西差异；启示    　　 

　　 一百多年前，辛亥革命的炮声将中国从封建制度腐朽的泥沼中拉出，但其所积极倡导的地方自治却并未如预期那般赋予随之建立的中华民国以强大的政治生命力。地方自治究竟在辛亥革命的进程中扮演了怎样的角色？这一貌似引自于西方的“先进”制度种子为何没能在中国的政治土壤中茁壮成长？它在近百年前留下的惊鸿一瞥对于今天地方制度的发展与完善又有着怎样的启示？　　 

　　 一、地方自治：中西方语境的差异　　 

　　 （一）自然天赋：西方语境中的地方自治

　　 “自治”一直是西方政治话语中极具代表性的概念，其主要含义有二，一是人民对于地方公务之管理，二是自治团体管理其自身事务。[①]西方近代地方自治的思想可追溯到资产阶级革命时期启蒙思想家的“自然法”学说，然而其制度实践却要早得多。事实上，“古罗马城市自恺撒以来即取得自治权”。[②]而自10世纪以来，随着生产力的显著提高，农业和手工业者群体逐渐分离。一些拥有手工业技能的农奴逃离农场和庄园，来到交通便利之处聚居，逐渐形成了初期的城市。随着城市的进一步发展，手工业者、商人、农奴和教士成为主要的城市居民。封建领主出于攫取城市发展所带来的巨大利益的考虑通过各种手段将这些新兴城市重新至于自己的掌控之下，于是引发了城市居民同封建领主之间的对抗斗争。在斗争过程中，城市居民自愿结成自己的组织“公社”，兼具战斗和维护社会治安的功能。随着战争进程的演化，一些城市逐渐脱离了封建领主的控制并取得了自治权。“这些取得完全自治权的城市，只向国王或领主缴纳定额赋税。市民选举产生的市议会成为最高权力机构，有权制定政策、法令和铸造货币。城市有自己的法庭和武装，有权宣战、媾和。通过选举产生市长、法官等管理人员，行使行政、财政、司法大权。”[③]可见，西方语境中的地方自治理论相对于实践而言似乎是一种“后知后觉”的思想升华，而这种思想在当代的西方政治研究谱系中被追溯至了先国家时代，因为“这个时候的自治是一种完全社会意义上的自治，没有任何凌驾于社会自治共同体之上的强制性约束力的存在。”[④]

　　 时至今日，地方自治已经作为一项当代宪政制度的重要组成部分在全球范围内广泛建立。英、美、法、德、日、西等主要资本主义国家都在各自的宪法（或宪法性法律）文本中对地方自治加以确认，并积极通过配套法律制度的构建将这一原则深深嵌入本国的政治体制框架之中。“而且，还有越来越多的国家正在加入这种潮流”。[⑤]

　　 （二）乡里空间：中国传统语境下的地方自治

　　 传统观点认为，地方自治是作为一种政治思想于19世纪末20世纪初随着欧风美雨从日本传入中国的。[⑥]这种认识其实并不完全准确，因为其前提是先入为主地以西方标准来作为判断地方自治内涵的依据，这就在很大程度上限制了地方自治所应有的更为广阔的内涵。跳出西方式的狭义理解，实际上我国的封建传统中也具有丰富的地方自治制度元素。

　　 孙中山就曾指出中国自古以来就有地方自治的存在，“试观僻地荒村，举无有浴政（清）虏恶德，而消灭此观念者，彼等皆自治之民也。敬尊长所以判曲直，置乡兵所以御盗贼，其他一切共同利害，皆人民自议之而自理之，是非现今所谓共和之民者耶？”[⑦]实际上，中国传统的地方自治是族治、绅治，即族长、地方士绅[⑧]等联合而成的长老之治。[⑨]这种地方自治的核心在于“一地之事应委之予一地之公论”。所谓”一地之事”，主要指以类似善举为例的地方公益事业，即地方公事。地方官的工作大多指“钱谷”（征税）与“刑名”（治安与法律事务），除此外的其他“一地之事”，则大多依靠地方的士绅来掌管。这种通过“公论”的形式实现“以地方之手理地方之公事”，正是黄宗羲所谓的中国式的地方自治。[⑩]我国的地方自治在历史上确曾发挥过重要的影响。一个典型的实例是——根据某类统计，明代末期全国县的数量有一千三百余，至清代中期却几乎没有变化，而明末的人口为一亿数六千万，至清末则被推定为四亿，可见清末每一县的人口已达致明末的两倍以上。然而在这一过程中，虽然民间经济、社会关系变得更加复杂，但地方官人数却基本保持了零增长。[11]这就说明，大量增加的地方性管理事务被乡里空间的“自治”消化掉了。康有为在《公民自治篇》中曾以广东省为例指出，因一县人口众多而导致行政人手难及，所以“地方之保卫，不能不民自为谋；学校、道路、桥梁、博施院、医院，不能不民自为理。于是有绅士、乡老、族正以断其狱，选人为更练壮勇以卫其乡，以及堤堰、庙堂、学校、道路、桥梁、公所、祭祀一切，不能不民自为理。”[12]

　　 虽然我国传统地方自治的进程在百年前资产阶级革命的历史大潮中戛然而止，但实际上其浓重的本土资源色彩对于辛亥革命的趋势走向乃至当今我国地方制度的完善都具有深远的影响。

　　 （三）权力抑或权利：中西地方自治的属性差异

　　 思维范式、历史传统、时代条件、制度土壤等方面的极大差异，决定了中西地方自治在本质属性上必然不同，而这两种截然不同的地方自治体系又在辛亥革命时期完成了历史性碰撞。因此，明晰这两种地方自治的属性差异，是判断地方自治在辛亥革命中所扮演的历史角色的基本前提。简言之，这种属性差异主要体现为对权力和权利价值内核的不同选择。

　　 我国传统的地方自治是以“权力“为核心的。第一，我国地方自治的滥觞可追溯到“封邦建国”的封建制度创立之初，具有典型的国家治权纵向划分的色彩。“秦汉至明清国家设治止于县，但历代在县之下均存在系统的乡里组织。”[13]从理论上而言，国家管理的纵向幅度应当覆盖从朝廷到乡里的全部范畴，然而实践中由于种种因素，仅止于县一级，而县以下的管理事项则是由具有地方自治属性的乡里组织实施的。但这种治权的纵向下放并非如西方传统那般的与朝廷官治绝对的分庭抗礼，而是自觉地贯彻朝廷的意志与决断。从这个意义上来说，中央能够容忍并乐于乡治的发展，实际上是将部分朝廷职权自上而下加注到了“地方自治”的权能之中。[14]然即便如此，也在一定程度上形成了具有较强基层自治色彩的“乡里空间”。第二，我国的地方自治在范围上同官府的治权范围互补，其根本属性并无明显差别。前文已经指出，封建时期县治以下层面中，朝廷以钱谷与刑名为界将治理事项分由官员和地方士绅掌管，从而实现治权事项的横向划分。从当时基层治理的结构和目的而言，“钱谷”与“刑名”是封建朝廷所最为关注之事，除此之外的其他事项，既然不会触及统治的根本，自不必由朝廷直接出面，因此也就大量地诉诸基层治理的本土资源——乡治制度予以维系。因此，虽然掌管事项不同，但仅仅体现出范围的差异，其本质仍然是国家封建权力的实施与运行。[15]从这个意义上而言，乡治同官治在根本属性上都是权力的运用，故别无二致。第三，长期以来，我国传统的地方自治都是与朝廷的“权力”伴随存在，缺少充分的独立价值。“即使是‘民间’主导，其内面实质上更多也是官、绅、民共同运营。”[16]乡治从来都不是作为一种独立的基层治理手段而存在的，不论是产生的依据、制度的目的还是运行的过程，都体现出对于正统官治的强烈的依附作用。这也就使得解释乡治实质上如官治一般具有权力实施属性成为可能。总之，虽然我国传统意义上的地方自治具有基层地方性、“一地之事委之予一地之公论”等特征，但其本质仍然具有权力运行的属性，是以“权力”为核心的地方自治模式。

　　 西方的地方自治则是以“权利”为核心的。第一，从基本理念而言，地方自治被视为人的与生俱来自然权利而被广泛推崇。西方学者认为，在国家产生之前，人类就已经有了类似于现代意义上的自治思想的自然意识。“这个时候的自治是一种完全社会意义上的自治，没有任何凌驾于社会自治共同体之上的强制性约束力的存在。”[17]原始而简单的社会关系尚不存在支撑一个具有至高地位的共同体机构的基础，因此人们的任何行为都不会受到来自于更高阶权能的评价、干涉和限制，此时可称得上是“完全的自治”。这也是为什么英美法系国家所崇拜的自然法精神将自治权的内在特质理解为天赋的、固有的权利。而资产阶级革命时期启蒙思想家的“自然法”学说则成为了近代自治思想的源头。“在自然状态下，人的本质是‘自治’的，即人们可以用自己认为合适的方法来决定自己的行为，自由自在的处置自己的人身及财产，而一切权力和管辖权都是相对的，没有一个人能够享受多与别人的权利。”[18]第二，从地方自治机关的组成和运行模式来看，其遵循自下而上的“权利→权力”逻辑，即“自治权利的当然享有→自治机关权力的获得与运行→自治权利的保障”。人们具有自治的权利，为了这一权利及其他自然权利更好的实现而组成本地的自治机关，自治机关为了实现其设立初衷而具有部分由当地人的权利授予而衍生出的自我管理权。因此不同于我国传统的地方自治，西方的地方自治遵循的是一种自下而上的权利授予与保障模式，即使在这一过程中存在必要的自治权力，但其本质上仍是源于权利并归于权利的。第三，从宏观角度而言，作为团体权利的自治权利具有典型的对抗国家权力的属性。西方地方自治思想认为，虽然从层级上而言，国家的权力凌驾于地方自治权力之上，但是国家权力的行使也应当以国民个人权利的最大化实现为目标，其本质仍然是自然权利的保障模式。因此，“地方自治权与个人权利没有本质的分别，只要其行使不侵犯其他团体、个人或国家的利益，在道德和法律上就不应受到任何限制”。[19]总之，西方意义上的地方自治从诞生之初就是被作为认得自然权利来对待的，无论从其福利受益属性还是权力对抗功能来看，都不折不扣地属于“权利”的范畴。

　　 由上可知，虽然我国悠久的封建史中亦包含传统的地方自治元素，但其同作为主流态势存在的近现代的西方资本主义意义上的地方自治具有在本质的区别。这种常易被忽略的重要差别，在承载着中国资本主义与封建主义间直接历史对抗的辛亥革命的过程中又扮演了怎样的角色呢？　　 

　　 二、中西地方自治理念在辛亥革命中所扮演的不同历史角色　　 

　　 （一）中式地方自治的极大发育：辛亥革命发生的重要背景

　　 众所周知，辛亥革命之所以能够成功地推翻清王朝，采用的是各省分别独立的进路，而从现代的眼光看来，各省之所以具有了独立之力，实际上是传统的乡治扩大化的产物——自治的权力由传统的乡上升到省一级，地方权力同中央权力由此经历了“对峙→紧张→冲突→重构”的变革过程，这一过程实际上就是辛亥革命终结清王朝和中国封建制度的过程。

　　 首先，清末乡里空间的扩展是促成各省独立的前提。一方面，从基层来说，随着资本主义萌芽的出现以及资产阶级的不断发展壮大，社会基层对于自由市场的渴望遵循自有资本主义的发展规律不断高涨，于是出现了突破腐朽的封建制度束缚，寻求行业、市场乃至地方的充分自治。由于当时的士绅和商人这两种社会角色并无绝对的区别（常常是合而为一），[20]因此传统的地方自治元素就被这些兼具乡里自治的权力和自由需求的阶层极力放大，对资本主义自由市场的追求同对更高程度的地方自治的追求在很大程度上被耦合在一起，形成一种强烈的、自下而上地扩大乡里空间自治范围的要求和趋势。另一方面，从中央来说，自从被鸦片战争的炮火敲开了国门，清王朝就在国内资产阶级和西方资本主义列强的双重压力之下风雨飘摇，已是强弩之末的封建制度对于国内和国外各种势力的强烈冲击早已力不从心。在这种颓势之下，面对日益高涨的地方主义和地方自治扩大化倾向，中央政府应对乏力，更无遏制良策，很大程度上只能听之任之，枉然兴叹。综上，自下而上的扩张倾向和自上而下的控制乏力，最终导致了清末乡里空间在范畴和权能两个方面的极大扩充，最终达致省的层面，成为各省独立的重要前提。

　　 其次，作为乡治权力核心的地方士绅的地位提高是推动各省独立的助力。在我国的传统地方自治模式中，地方士绅一直扮演着直接掌管自治事务、行使自治权力的重要角色。而这一阶层的政治和社会地位在清末得到了前所未有的提高，便成为推动各省独立的直接助力。一方面，在应对太平天国起义的过程中，由于长期以来的军务弛废，曾国藩、左宗棠、李鸿章等重臣对地方势力的支持依赖有加，其一行一止难免都需要地方士绅的参与。如军费军饷多来自厘金，而厘金之劝捐系来自各地绅董之筹办。另一方面，洋务运动兴起之后，在各省督抚的号召之下，各地士绅再次以资本家的姿态参与到洋务运动和工商、实业活动中来，使绅权随着地方督抚权力的扩大而“水涨船高”，在各省地方政治领域中的影响力进一步提高。[21]随着绅权的不断扩大，传统上作为绅权主要施用领域的“乡里空间”也随之扩大，最终突破县府的层级而弥散至省一级，为各省成为全新的地方自治实现场域创造了潜在条件，地方士绅地位的提高也就成了推动各省独立的强大助力。

　　 最后，军队地方化趋势的合法化及其迅速发展是实现各省独立的条件。在革命过程中，掌握军队控制权无疑是决定性的要素。即使各地在省一级实现了地方自治，若无相应的军权保障，这种自治就注定徒有其表。而这一时期中央军队的地方化趋势，恰为各省独立与自治的最终实现发挥了关键的作用。在传统体制下，各省虽然拥有军队，但本质上属于作为中央军补充的地方军，地方无权掌控。随着太平天国局势的发展，清军（主要是中央军）在起义军面前节节溃败，遂将各省的防务委托若干重臣管理，曾国藩的湘军、李鸿章的淮军等由此登上历史舞台。这些具有极强乡土色彩的军队，往往以省为单位，兵源上多为乡人自组，作战范围上以固守本乡之土为主，补给上则仰仗当地乡绅等实力阶层的捐款和地方财政拨款，事实上已经成为中央政府承认的、各省自有的合法军事武装。地方军权同自治政权在特定历史条件下得到极大的耦合，最终形成了足够脱离中央政府而独立的“一省之力”。在辛亥革命炮声的激荡下，这些“一省之力”被唤醒、释放，最终在辛亥革命的大潮中以各省独立的形式为我国的封建时代画上了休止符。

　　 总之，辛亥革命之所以能够成功推翻清政府乃至整个封建制度，很大程度上是借力于以权力为核心的我国传统地方自治在特定历史条件下的的膨胀与适时的集中爆发。亦即，我国传统上以“权力”为核心的地方自治的极大发展已经为革命的成功准备了充分的条件铺垫，而辛亥革命中蕴含的资产阶级革命思想火花则成了启动这一进程的导火与催化。正如有学者指出的：“乡治极大地拓展了作为‘地方公论’产物的‘乡里空间’范围，并由县延伸至省一级，直接促进了‘一省之力’的成熟和独立，最终形成了辛亥革命以各省独立获得成功这一独特形态。”[22]

　　 （二）西式地方自治的信仰引导：辛亥革命的重要目标

　　 虽然辛亥革命的准备和实施过程中充斥着中式地方自治极大发展的背景，但辛亥革命作为资产阶级革命新思想传入我国后诱发的政治、经济、社会、文化的全面激荡，却时时处处以西式的作为权利的地方自治制度的建立为重要目标。孙中山就曾明确指出：“往者予因中国官治不良，致人民无以保障其权利，乃立志革命。”[23]这可从如下三点进行分析。

　　 首先，从指导思想上来看，作为权利的地方自治是辛亥革命的重要目标。一方面，作为先辛亥革命时代的思想启蒙，许多清末思想家都赋予地方自治权以极高的政治地位。康有为认为“中国之病在于官代民治”，而“救治之道，听地方自治而已”。[24]而梁启超则提出“以地方自治为立国之本，可谓深通政术之大原，最切当今中国之急务”。[25] 1898年2月，黄遵宪在一场演说中则倡言“民治”，要求士绅“自治其身，自治其乡”，“分官权于民”，“官民上下，同心同德，以联合之力，收群谋之益，坐于其乡，无不相习不久任之患。得封建世家之利，而去郡县专政之弊，由一府一县，推之一省，由一省推之天下，可以追共和之郅治，臻大同之盛轨”。[26]另一方面，孙中山集成了中国上述学者和当时西方主流的观点，提出了著名的“三民主义”，在论及“民权主义”时，孙中山不但强调以地方自治作为民权主义的主要实现模式，更将地方自治的地位推到了前所未有的历史高度：“地方自治者，国之础石也。础不坚则国不固。”[27]地方自治思想在整个孙中山思想体系中的地位如图示1：　　 

　　 （图示1）

　　 其次，从制度构建上来看，作为权利的地方自治是辛亥革命的重要目标。按照孙中山的设想，地方自治主要在县以下的层面实施。“至言真正民治，则当实行分县自治”，并进一步论述道：“盖县之范围有限，凡关于其一乡一邑之利弊，其人民见闻较切，兴革必易，且其应享之权利亦必能尽其监督与管理之责”。[28]对于为何以县作为地方自治的区域，孙中山从几个方面进行了论述。“县为吾国行政之最初级，故史称知县为亲民之官。譬之建屋然，县为基础也，省其栋宇也，国其覆瓦，始有所附丽而无倾覆之虞”。从感情上讲，“国人对于本县的历史习惯有亲昵之感觉”；从利害关系上讲“事之最切于民者，莫如一县以内之事”；从效率上讲，“将一县全部农村组成一个地方自治的基本单位，”有利于提高办事效率；[29]从信息对称上讲，“其范围狭小，人民辨别较易，以其身家攸关，公共事业之善否与是非，当不致为中级社会所壅蔽”；从中央控制上讲，“因其范围不广，故其对于中央必不能脱离而称独立也”。[30]此外，根据孙中山主权与治权学说，政权在民是为民主；治权则由政治专门家代民行使，这就涉及到治权监督的问题。监督的方式有二，一是治权的五权划分以实现内部的实施相互监督，二是国民掌握四项基本权利以为外部监督，即选举权、复决权、罢官权和创制权。而这四项民享权利，恰恰就是“县治行直接民权”的核心内容。这种权利制约权力的制度设计在孙中山关于五权宪法的演说稿中附有明确的图示，部分如图示2。[31]实际上，即使放在当前中央与地方关系发展与完善的时代背景下，这些认识依然是具有极强的适应性的。　　 　　 

　　 （图示2）

　　 最后，从施政举措上来看，作为权利的地方自治是辛亥革命的重要目标。依照孙中山《地方自治施行法》的观点，主要分为六项工作。第一，清户口。不论土著或寄居，悉以现居是地为标准，一律造册，列入自治团体，悉尽义务，同享权利。第二，立机关。凡成年之男女，都有选举权、创制权、复决权、罢官权。第三，定地价。即“由地主自定之，”这是解决地方自治经费的重要途径。第四，修道路。“道路者，文明之目也，财富之脉也……吾国人欲由地方自治，以图文明进步，实业发达，非大修大路不为功”。第五，垦荒地。包括无人纳税之地和有人纳税之地，区别情况，由公家开垦。第六，设学校。学校是“文明进化之源泉也，必学校立而后地方自治乃能进步，故于衣食住行四种人生需要之外，首当注重于学校也”。[32]可见，虽然上述施政措施的初衷是迅速建立先进的国家制度实现长远发展，但同时也体现出浓厚的赋权于民、保障权利的色彩。

　　 由上，在辛亥革命以及辛亥革命之后的国家建设构想中，孙中山一直是主张把地方自治作为一项基本权利还于国民并加以充分保障的，这具有明显的西式地方自的治思想色彩。

　　 （三）徘徊于两类地方自治张力中的辛亥革命

　　 通过前文的分析可知，孙中山倡导的辛亥革命在处理地方自治问题时，表面上对于自治的追求前后一致、贯穿始终，实际上却一直在中西方两种不同内核的地方自治模式之间挣扎与徘徊，这种纠结的心态在很大程度上对辛亥革命的历史结局施加了能动的影响。

　　 一方面，孙中山本人的地方自治思想就兼具中西方双重特性，虽然认识到两种地方自治理念的截然不同，却未能处理好两者的关系。第一，孙中山接受中国传统文化的熏陶，能够正视中国传统中的地方自治元素，并认为“我们中国人不是不能自治的，也不是没有自治的。观察过去的历史和现在社会的风俗，就可以明白了。几千年的专制统治，他们所做的都是什么？第一桩是向人民要钱，第二桩是防备人民造反。除此两桩以外，别的事，样样都管不了。他们不管，人民还是能够自己生活，这就是他们能够自治的缘故”。[33]第二，孙中山又对西方的地方自治思想推崇有加，早在1897年与宫崎寅藏、平山周谈话时就指出：“余以人群自治为政治之极致则，故于政治之精神，执共和主义”。[34]然而他虽然对于两种地方自治的优劣有所判断，认为“要把我们中国旧社会的自治拿来和西洋文明国比较，那的确是比不上。我们中国人的自治，是敷衍的，是没有研究的”，[35]但却又偏偏选择了在中国传统制度基础上加以改良而不是全盘引进西式的思路，认为“吾国旧有地方自治，……本旧础石而加以新法，自能发挥数千年之美性”。[36]这种颇具妥协性和不彻底性的认识，在指导思想上为两种地方自治理念张力的产生提供了可能与空间，

　　 另一方面，西式地方自治理念的传入中断了中式地方自治发育的自然进程，两种自治理念的矛盾被极大耦合到辛亥革命的进程中，成为其内部的不确定因素，两种地方自治的历史性冲突也成为辛亥革命本身不能承受之重。前文指出，中国传统的地方自治权力由乡扩展到省，为辛亥革命成功推翻清政府的统治奠定了坚实的基础。从历史的发展规律而言，“乡里空间”的发育轨迹在达到省级自治之后，本应当继续扩张到全国，从而实现整体的建国思路的产生与实践，以全新的国家构思去代替封建王朝统治。[37]然而史实却告诉我们，中式自治的发育在省的层面便戛然而止，这与当时西方自治思潮的传入是有着莫大的关联的。也就是说，中国传统的权力本位自治理念未能顺利地自我实现新旧时代的更迭，是由于被以权利为内核的西式自治理念在国内的深入传播所阻却。中式自治理念的觉醒产生了巨大效应却被极大抑制，西式自治获得了广泛推崇却苦无本土基础，这两种截然不同的自治理念在一百年前那个特定的历史时期产生了遇所未遇的张力。这种张力耦合到志在进行彻底的社会变革的辛亥革命的进程中，演变为辛亥革命内在的、结构性的不确定因素，甚至最终诱发了地方割据局面的产生。易言之，中式地方自治被极大培育、利用并最终被强行遏制，西式地方自治被精心移植、嫁接却无足够的本土资源养分。在革命的同时引导地方自治理念由中向西嬗变的过程中，辛亥革命的领导者未能很好地处理它们彼此间的巨大差异和平稳过渡问题，最终导致两种地方自治的异化：中式地方自治畸形发展为军阀割据，西式地方自治则因无法扮演三民主义重要实践基础的角色而导致革命成果被封建残余势力窃取——不同的地方自治理念最终“殊途同归”，成为注定辛亥革命的胜利昙花一现的重要诱因。　　 

　　 三、启示：对当代我国地方自治制度属性的六点思考　　 

　　 由前文可知，明晰中西不同语境中地方自治的属性区别，是有着深刻的历史教训的。那么，在建设社会主义法治的今天，又应当如何通过厘定地方自治的属性来促进地方自治制度的发展呢？笔者谨从如下六个方面作一初步的思考。

　　 第一，地方自治是权利还是权力？在一百年前，地方自治的属性是权利还是权力的问题主要体现在中西方传统差异的层面上；而在100年后的今天，这一争论似乎变得更为模糊了。当前学界存在三种不同的主张。其一，权力说。认为单一制国家的权力在整体上都属于国家，地方享有的权力是基于国家的授权，因此自治权更多地体现为一种权力下放。[38]其二，权利说。有学者认为：“自治权是宪法制定之前就已经存在的对个人和所在群体都有利的权利，是一种不可剥夺的权利。”[39]第三，综合说。认为自治权是权利和权力的博弈，自治权概念具有复合性，依法律主体不同，在不同领域以不同内容表现和展现。[40]笔者基本同意第三种观点，即认为地方自治在表面上具有权利和权力合体的属性，但其根本属性为权利。权利是基础，权力是其实现方式。这一认识的核心集中于自治地方权力的来源问题上。一方面，根据我国现行的民族区域自治和特别行政区两种地方自治制度的实践来看，自治机关由自治地方的人民依法选举产生，因此其自治权很大程度上是源于当地人民的授予，具有极强的权利行使背景；另一方面，根据主权和治权的关系原则，虽然在治权范围内，地方自治权源于单一制国家的中央权力的下放，但由于中央权力亦源于依靠人民权利的行使而得以存在的主权，因此权力下放仍然具有权利性的宏观背景。如图示3：　　 

　　 （图示3）

　　 事实上，明确了这一点，也就同时解决了如何在当前历史条件下处理中西方不同的地方自治理念的关系问题，即不论是实施高度地方自治的特别行政区制度，还是兼具群体自治和区域自治双重特征的民族区域自治制度，都要重视权力的下放、授予和权利的行使、保障两个方面。

　　 第二，地方自治是基本权利吗？明确了现代意义上地方自治的权利属性后，进而一个问题是，地方自治是一般性权利还是基本权利？目前学界关注这一问题的学者极为有限，王建学博士《作为基本权利的地方自治》一书当是第一部系统研究该问题的学术著作。王建学博士对于地方自治是基本权利的判断过程似乎与传统的理解有所不同，其主要逻辑如下。其一，明确基本权利的判断标准。通常理解上的根本性、重要性或基础性都被视为缺乏客观标准的主观主义倾向而被排除，取而代之的客观主义标准实际上就是宪法文本主义的翻版。其二，厘清基本权利的外延。学界长期争论的基本权利和宪法权利关系问题被视为对比较法误解的产物故而“没有必要”。其三，我国宪法在列举基本权利的时候，其标准为现实可行性、对国家政策的符合程度、维护社会主义国家秩序的必要性以及比较法之借鉴等，并无“基本性”的考量。[41]由此，王建学博士为“基本权利”设定了一个极为广阔的内涵范畴：既不受根本性、重要性或基础性的主观判断限制，又不受宪法文本规定与否的客观标准的制约，于是地方自治自然也就被纳入了基本权利的范畴。笔者认为，虽然我国当前除民族区域自治和特别行政区自治之外，还有“一般地方制度下一定事务的自治”[42]以及村民自治和居民自治等多种形式，然而“一般地方制度下一定事务的自治”由于地方事权具有同中央事权的极大同构性而丧失了相对于中央的完全意义上的自治属性，而居民自治和村民自治又以其基层群众自治组织的特征基本不具备在现有制度框架下同国家权力“分庭抗礼”的可能性，因此至少从范围上而言，将地方自治视为一项基本权利是有待商榷的。当然，这种判断的作出基于的是我国当前的宪政制度实践，并不在全球范围内具有普适性。事实上，在一些发达资本主义国家，地方自治作为基本权利的宪政地位是毋庸置疑的，这或可以成为我国地方制度发展与完善的目标，但现在就下肯定的判断却无疑为时尚早。

　　 第三，地方自治也是马克思主义国家学说的题中之义。从西方传来的马克思主义国家学说十分强调中央集权的必要性，但同时也强调实行中央集权的一个重要条件就是要与地方自治相结合。马克思恩格斯在《中央委员会高共产主义者同盟书》中，充分肯定了法国大革命后至1798年5月18日政变前所实行的中央集权与地方自治相结合的“最严格的中央集权制”。恩格斯在所加的注中赞扬道：“各省、各区和各乡镇的管理机构都是由人民自己选出而可以在全国法律范围内完全自由行动的政权机关组成的；这种和美国类似的地方和省区自治制，正是革命的最强有力的杠杆”。[43]作为共和政体，地方分权是一项重要原则，地方自治是地方分权的重要形式，地方分权是地方自治的基本内容，是对地方自治的肯定。二者是表里关系，即自治是表，分权是里。资本主义国家可以搞地方自治，社会主义国家则更应如此，使地方能够独立地行使自己的权力。马克思在总结巴黎公社的经验时指出：“公社的存在自然而然会带来地方自治，但这种地方自治已经不是用来对抗现在已被废弃的国家政权的东西了”。他在《法兰西内战》初稿中引用了巴黎公社《公报》的一段话：“三月十八日革命不是以保证巴黎公社获得一个民选的，但仍处在一个十分集中的全国政权的专职控制下的公社代销机构作为唯一的目的。它要为法国所有的市镇争得和确保独立，这些地方单位为了它们的共同利益联合在一个真正的民族公约之下，它要保障共和国，并使之长存……”。马克思在《法兰西内战》二稿中又指出：“公社意味着在旧政府机器的中心所在地——巴黎和法国其他大城市——初步破坏这个机器，代之以真正的自治”。由此可以看出，马克思恩格斯所强调的中央集权与地方自治或地方分权不是截然对立的，而是一个辩证的统一体。列宁主张通过民主集中制来解决中央与地方关系，一方面，列宁认为实行集中制是十分必要的，另一方面，列宁有认为集中制药与民主制相结合。它强调说：“实际上民主集中制不但丝毫不排斥自治制，相反地，是以必须实行自治制为前提的。”马克思主义关于中央集权与地方自治相结合的理论是社会主义国家人民自治理论的重要内容，是建设社会主义国家的题中之义。

　　 第四，近代中国的地方自治的主要倡导者是革命先行者孙中山，孙中山先生深刻的见解值得实现了统一、获得了自由的当代中国人深刻地反省。在孙中山的三民主义理论中，地方自治是民权主义的一个重要组成部分。他认为，地方自治应当在军政时期结束之后，实施训政时期之时开始实行地方自治，并且开始推行地方自治也不是一步到位。在孙中山看来，地方自治的完全成熟是在宪政时期。他说：“此时一县之自治团体，当实行直接民主权。人民对本县之政治，当有普通选举之权、创制之权、复决之权、罢官之权……”。[44]孙中山主张推行地方自治的目的就是要彻底结束中央集权的专制统治，推进民主发展和社会进步。在孙中山的整个民主宪政的构想中，地方自治是实行民主宪政的重要基础。正由于孙中山完全是从民主政治建设和发展的角度来考虑地方自治问题，因而，赋予了实行地方自治的地方政府衡高的地位和很大的职权。孙中山主张实行地方自治，努蒂是为了改变中央与地方之间的政治与行政关系，并不主张改变国家结构形式，孙中山试图建立一个以中央政府为主导的、实行地方自治的单一制国家结构形式。孙中山的这一整套地方自治的设想，不仅考虑了近现代政治发展的总体趋势，而且也充分考虑了中国的国情。因而，这种国家结构形式既能保证国家的统一与安定，又能保证地方自治的发展。近代中国地方自治运动是我国寻求全面社会政治改革的重要组成部分，曾经是我国试图摆脱贫困、走向富强、走向民主、走向共和的新出路的要求在地方制度上的途径之一。但由于生不逢时，曾经一度轰轰烈烈地方自治运动最终没有成功。

　　 第五，尽管近代中国的地方自治始于改革，卒于失败，但宝贵的历史经验值得注意。其一，仁人志士在理论上进行的争论和探索，有助于当代的人们理解西方的自治思想和观念，认识其他国家在社会制度和国家制度上的可取之处，可以“师夷之长”。尽管对地方自治各持己见，相持不下，但这是我国在面临现代化进程所产生的危机方面的有益探索，对于今天的人们思考我国实现现代化的道路是非常宝贵的经验。其二，地方自治不只是停留在理论上，而且还表现为制度上的尝试。地方自治作为清末“新政”的一部分，也作为孙中山建国与实行宪政的必备阶段，都没有仅仅停留在理论阶段，而是将之付诸实践。在单一制国结构家形式中（而没有采取联邦制的地方分权形式）实行地方自治的制度安排对于当代中国处理中央与地方的关系具有启示意义。其三，近代中国的地方自治运动，吸收了本土资源，一定程度上保留了中国原有地方制度中一些合理因素。近代中国地方自治运动的失败了，但并不能够据此断定地方自治不适宜于中国。孙中山先生1924年在中国国民党第一次全国代表大会的《宣言》中指出：“夫真正的自治，诚为至当，亦诚适合于民族之需要与精神，然此等真正的自治，必待中国全体独立之后，是能有成。中国全体上未能获得自由，而欲一部分先能获得自由，其可能耶？故知争回自治之运动，决不能与争回自由民族独立之运动分到而行。自由之中国以内，始能有自由之省。”[45]孙中山先生深刻的见解值得实现了统一、获得了自由的当代中国人深刻地反省。无怪乎有当代学者发出这样的感叹：近代中国地方制度的改革若能认真实行，使其与世界各国地方制度的发展趋势和潮流衔接，会在经历一个相当的发展过程之后逐步走向正轨，我国地方行政长期存在的软弱涣散状况将会有一个较大的改观。中央与地方的关系也会形成新的格局，两者之间的联系也会加强，并走上法制化的道路。[46]

　　 第六，地方自治在我国中央与地方关系改革与法治化进程中的定位与实现空间。对于我国中央与地方关系改革的目标进路，熊文钊教授曾提出“强国——虚省——实县市”的策略。所谓强国，是指中央必须保证强而有力的全局把握和宏观控制力，这主要通过财权与事权两个方面的强化来实现；所谓虚省，是指一改目前地方权力集中于省级所导致的向上不利中央统领、向下不利于地方各方面发展资源充分供给的现状，在划小省区的基础上将省级权力进一步下沉，从而使省级成为以议事协调为主要职能的虚化层级；所谓实县市，是指将大量的权力赋予县级区域，既充分调动地方基层各方面发展的活力与积极性，又免除传统的权力下放方式所带来的“上弱下强”的隐患。总之，改目前的“倒三角型”的中央与地方关系为“沙漏型”，并最终将其法制化是这一方案的核心思路。由此，在扩充县级地方权能的改革过程中，除了自上而下的分权进路之外，还可以考虑通过县级地方自治制度的建立自下而上地汲取自治资源以完全释放基层地方的改革活力与积极性。这就促进了地方发展要素的双向流通、优化配置与良好融合，也就实现了地方自治作为一项基本权利在我国宪政制度中的真正确立。显然，这与孙中山先生一百年前所主张的“分县自治”的观点是不谋而合的。注释:　　 

　　 [①] 陈天林：《民国时期的“地方自治”理念及其初步实践》，载《中国政法大学学报》2010年第1期。(www.xing528.com)

　　 [②] [比]亨利·皮雷纳：《中世纪的城市》，陈国梁译，商务印书馆2006年版，第112页。

　　 [③] 参见《马克思恩格斯全集》（第19卷），人民出版社1963年版，第361页。

　　 [④] 宋才发等：《中国民族自治地方政府自治权研究》，人民出版社2008年版，第23页。

　　 [⑤] 王建学：《论现代宪法的地方自治原则》，《太平洋学报》2009年第10期。

　　 [⑥] 熊文钊：《大国地方——中国民族区域自治制度的新发展》，法律出版社2008年版，第59页。

　　 [⑦] 孙中山：《与寅崎藏平山周的谈话》，《孙中山全集》（第一卷），中华书局2006年第二版，第173页。

　　 [⑧] “绅”是指现任或离职官僚，“士”则为举人、监生、生员等拥有科举功名而有待入仕者。参见[韩]吴金成：《明清时代绅士层研究的诸问题》，转引自吴宗国主编：《中国古代官僚政治制度研究》，北京大学出版社2004年版，第438页。

　　 [⑨] 郑永福、吕美颐：《论日本对中国清末地方自治的影响》，《郑州大学学报》（哲学社会科学版）2001年第6期。

　　 [⑩] 参见[日]沟口雄三：《辛亥革命新论》，林少阳译，《开放时代》2008年第4期。

　　 [11] 参见[日]沟口雄三：《辛亥革命新论》，林少阳译，《开放时代》2008年第4期。

　　 [12] 康有为：《公民自治篇》，载《新民丛报》第6号。

　　 [13] 魏光奇：《官治与自治——20世纪上半期的中国县治》，商务印书馆2004年版，第15页。

　　 [14] 有学者即认为乡绅实际上就是官僚集团在基层社会的代理人。参见吴宗国主编：《中国古代官僚政治制度研究》，北京大学出版社2004年版，第441页。

　　 [15] 另一个典型的佐证是，在清政府宣布预备立宪七年之后的1907年出炉的管制改革方案仍将地方自治作为 “直省官制”的重要方面：“直省管制注重之处，不外两端：一曰分设审判各厅，以为司法独立基础；一曰增易佐治各员，以为地方自治基础。”参见《清朝续文献统考》卷一一五《职官》一。

　　 [16] 参见[日]沟口雄三：《辛亥革命新论》，林少阳译，《开放时代》2008年第4期。

　　 [17] 宋才发等：《中国民族自治地方政府自治权研究》，人民出版社2008年版，第23页。

　　 [18] 宋才发等：《中国民族自治地方政府自治权研究》，人民出版社2008年版，第24页。

　　 [19] 王建学：《作为基本权利的地方自治》，厦门大学出版社2010年版，第42页。

　　 [20] 自清朝中叶捐纳风气盛行之后，附上可以捐纳而获翎监道卿之衔，因而跃登缙绅之列，而巨绅兼营商务者也所在多有。参见胡春惠：《民初的地方主义与联省自治》，中国社会科学出版社2001年版，第5页。

　　 [21] 胡春惠：《民初的地方主义与联省自治》，中国社会科学出版社2001年版，第5页。

　　 [22] 参见[日]沟口雄三：《辛亥革命新论》，林少阳译，《开放时代》2008年第4期。

　　 [23] 孙中山：《在沪尚贤堂茶话会上的演说》，载黄彦编注：《论民治与地方自治》，广东人民出版社2008年版，第23页。

　　 [24] 康有为：《公民自治篇》，载《新民丛报》第6号。

　　 [25] 梁启超：《公民自治篇（按语）》，载《新民丛报》第5号。

　　 [26] 黄遵宪：《黄遵宪文集》，株式会社中文出版社1991年版。转引自汪巧红：《孙中山的地方自治理论浅析》，《理论月刊》2010年第5期。

　　 [27] 孙中山：《在上海召开演说大会发表政见》，载黄彦编注：《论民治与地方自治》，广东人民出版社2008年版，第29页。

　　 [28] 孙中山：《在香港赴上海舟中与蒋中正等的谈话》，载黄彦编注：《论民治与地方自治》，广东人民出版社2008年版，第64页。

　　 [29] 汪巧红：《孙中山的地方自治理论浅析》，《理论月刊》2010年第5期，第47页。

　　 [30] 孙中山：《在香港赴上海舟中与蒋中正等的谈话》，载黄彦编注：《论民治与地方自治》，广东人民出版社2008年版，第64页。

　　 [31] 此图为部分截图，具体参见胡钢主编：《孙中山思想概论》，天津人民出版社2006年版，第103页。

　　 [32] 孙中山：《地方自治施行法》，载《孙中山全集》（第5卷），中华书局2006年第二版，第220-224页。

　　 [33] 孙中山：《在上海民治学会的演说》，载黄彦编注：《论民治与地方自治》，广东人民出版社2008年版，第173页。

　　 [34] 孙中山：《与寅崎藏平山周的谈话》，《孙中山全集》（第一卷），中华书局2006年第二版，第172页。

　　 [35] 孙中山：《在上海民治学会的演说》，载黄彦编注：《论民治与地方自治》，广东人民出版社2008年版，第173页。

　　 [36] 孙中山：《在上海召开演说大会发表政见》，载黄彦编注：《论民治与地方自治》，广东人民出版社2008年版，第33页。

　　 [37] 参见[日]沟口雄三：《辛亥革命新论》，林少阳译，《开放时代》2008年第4期。

　　 [38] 韩大元、胡锦光主编：《宪法教学参考书》，中国人民大学出版社2003年版，第184页。

　　 [39] 南京大学法学院《人权法学》教材编写组：《人权法学》，科学出版社2005年版，第205页。

　　 [40] 李建科：《自治权的含义和法律属性的宪政思考》。转引自王建学：《作为基本权利的地方自治》，厦门大学出版社2010年版，第41-42页。

　　 [41] 王建学：《作为基本权利的地方自治》，厦门大学出版社2010年版，第34-40页。

　　 [42] 参见田芳：《地方自治法律制度研究》，法律出版社2008年版，第317-358页。

　　 [43] 《马克思恩格斯全集》第7卷，第298页。

　　 [44] 《孙中山选集》，第166~177页。

　　 [45] 孙中山：《中国国民党第一次代表大会宣言》，载《孙中山选集》下卷，第523页。

　　 [46] 参见郑贤君著：《地方制度论》，首都师范大学出版社2000年版，第84页。

　　 作者简介：熊文钊，中央民族大学法学院教授、博士生导师，法治政府与地方制度研究中心主任，法学博士；郑毅，中央民族大学法学院讲师，法治政府与地方制度研究中心助理研究员，法学博士。

　　 文章来源：王磊主编：《百年共和与中国宪政发展：纪念辛亥革命100周年学术研讨会论文集》，法律出版社2012年8月版，第123-136页。请以正式版本为准。