税收规划：十二五规划提出的关键

给税收“十二五”规划进一言

也许是计划经济的遗绪，又或是古人所说“自古不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域”，总之，中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（2011—2015年），又要开始编制了。国家各部委和各省市紧锣密鼓地展开了前期调研。

注意到国家税务总局局长肖捷在几次调研中，都一再强调要群策群力，谋划好、制定好、实施好税收“十二五”规划。

笔者作为税务中人，自感有责任响应号召，为规划建言献策，略尽绵薄。

但因为自己是普通税干，不可能对这一宏大战略规划全面把握，只能就个人思考较多的几个方面谈点看法。

我的看法可概括为三句话，曰：健全税收民主；降低纳税人整体税负；健全社会收入调节体系。分述如下：

其一，在现代文明体系中，税收的性质有一个很大的变化，即它虽然是国家取得财政收入的主要工具，但它首先应是国民与政府关于分配个人收入的一个法律契约，没有这个前提，那么就会将现代税收混同于封建专制时代的前现代社会的税收。众所周知，那个时代的税收，无论中外，都只是统治者口含天宪搜括民财的随心所欲的工具；也因如此，那个时代的经济发展非常缓慢，人民生活得毫无尊严，当然更谈不上幸福。

中国是个封建专制传统深厚的国家，尽管在20世纪初叶建立了共和国，但真正实行依法治国，也只是在20世纪90年代后期。

依法治税是依法治国的题中应有之义。但我国的税收法治程度目前仍然不高。这首先表现在宪法中，公民只有依法纳税的义务，却没有明确的决定税收征收与分配及监督的权利。权利与义务不统一。其次，没有一个确定和指导国家税收制度、法律、治税原则、税收要素、税收立法权、纳税人权利等基本问题的税收基本法，这使税收的法律体系缺乏总纲。再次，目前的19个税种，只有3个所得税是法律，其余的还都是国务院制定的行政法规；即便是作为程序法的税收征管法也带有浓烈的时代色彩，亟待与时俱进的修改。

名不正则言不顺。如此税法体系，在法理上、逻辑上要构成依法治税之“法”，显得有些勉为其难。何况，现行的税法体系，在立法上也缺乏公民的广泛参与，全国人大在改革开放初期，就将税收立法权下放到国务院，在当时确有其不得已的考虑，但20多年了，仍不收回，既使国务院有既当执法者又当立法者之嫌，又使《立法法》的规定成为具文，也使国民丧失了对税法应有的敬畏、尊崇和遵从。

如今，改革早已过了摸着石头过河的阶段，那些便宜性的立法程序，不应再继续；建立税收民主，全面健全税法体系，应是“十二五”规划的首要考虑。(www.xing528.com)

其二，经过30多年的改革开放，我国整体上已进入了工业化社会的中期，与此同时，国家也积累了巨额财富，基础设施得到了较大的改善，已从当初的国与民俱贫发展到总体上国富民小康的程度。但发展并不平衡，一是城乡差距仍然没有根本解决；二是产业结构不合理，亟待升级；三是国家财富积累与民间财富积累差距较大。我国整体上仍然属于发展中国家，发展仍是硬道理。

在现阶段和今后很长阶段，税制改革的目标仍然应该遵循中共十六届三中全会提出的十二字方针“简税制、宽税基、低税率、严征管”。其中降低纳税人的整体税负应属重中之重。1994年分税制改革以来，我国的名义税负由1994年的10.4％提高到2009年的20％，然而这并不是纳税人税负的全部，鉴于我国是社会主义国家，计算税负不能只看小口径的税收，而应将包括财政收入、预算外收入、社会保障收入、制度外收入、债务收入、企业亏损补贴等所有“政府收入”都计算在内。根据中央党校教授周天勇的统计，若此，2007年“大口径的宏观税负”已达到36％（根据周天勇2007年政府收入9万亿的说法，与全年24.95万亿的GDP之比推算得出）。这一税负不仅大大超过了当今发展中国家的税负，甚至比一些发达国家还要高。近年来，我国税收增长连年超过GDP增长的近二十个百分点。由此导致劳动报酬在初次分配中所占比重和居民收入在国民收入分配中所占比例不断降低，前者由1990年的53.4％下降到2007年的39.7％，后者由1995年的67.3％降低到2007年的57.5％。造成了民间投资不振，国内消费市场乏力，严重依赖国外市场的局面。上述三个不平衡，其原因都可以从分配的不合理中找到解释。

当今纳税人的较高税负，还与1994年分税制的税负设计有关。当初，为了保证改革后国家财政收入不减，考虑到当时纳税人的税法遵从度不高以及税务部门的征收率不高的现实，所以在设计税率时有意提高了税率，以弥补征收率不高的漏洞。以如今小规模纳税人税负而言，有的实际负担比产品税时要高，而营业税的纳税人由于不能纳入增值税抵扣链条，其税负因为重复征税也畸高。调整后的企业所得税税率虽然从33％降为25％，但较之经合组织30个国家的所得税税率仍然要高。即便是个人所得税，虽然扣除标准两次提高，但因为税负不能与物价指数挂钩，因此税负也一直偏高。

在经济全球化的今天，我国经济已经融入全球化的体系之中，因此也面临着国际税收竞争的问题，我国较高的税负，如果不是由于我国偏低的劳动力报酬和低价格的资源和环境的优势，是难以与他国竞争的。

无论从提高国民收入份额，提高投资的效益以及参与国际竞争的角度,还是考虑分税制16年以来我国税收征收率大幅提高的现实,我国偏重的税负，都已成为经济进一步发展的桎梏。因此，减税，特别是降低流转税的税负和企业所得税、个人所得税的税负，应该成为编制“十二五”规划的不容回避的任务。

减税会在短期内造成减收，但在长时间内由于民间投资的增长和消费市场的扩大，税收将会增长。短期的财政压力恰好可以倒逼行政管理体制改革的提速，精兵简政，建设有限政府。应该认识到，政府钱太多并非好事，任何时候，花别人的钱总不如花自己的钱更为精心，更为有效。这是一个被无数经验证明的浅显却深刻的道理。与其政府与民争利，藏富于国，不如藏富于民。让国民充分享受到发展的成果，经济、社会才能不断发展。同时，这也是社会发展的根本目的。

其三，无疑，现时中国社会的贫富差距已到了共和国建立以来最高的时期。虽然基尼系数缺乏权威的官方统计，但学界的研究都认为已到了超警戒点，这应是不争的事实。与此同时，种种社会矛盾也到了频发的时期。究其原因，无不有着贫富差距两极分化的影子。冰冻三尺非一日之寒。尽管造成这一令人痛惜问题的原因更多地在于城乡分治的二元体制，解决的根本思路也当于此着力，但是税收作为有着合法性的再分配工具，仍然是缩小贫富差距的社会各界最为认同的工具之一。

现实的问题是，目前税收的调节功能发挥得并不理想，既与其制度设计有关，也与其现在的技术手段力有不逮有关。亡羊补牢的办法，不仅仅是修补篱笆，而是设计一个完整的税种调节体系。

这包括对企业和个人的收入、商品和服务的消费，财产的使用、保有、转移等等环节和方面，都应有相应的税种调节。具体牵扯到个人所得税、消费税、营业税、房产税以及相关财产税的重新完善，也牵扯到股市交易税、环境税、遗产税与赠与税的开征等等。还可以考虑对涉及基本生活的食品等减税甚至免税（当然也可以加大对农村居民、城市贫困居民的生活补贴力度）。

以上三点，只是个人浅见，缺乏严密的论证，提出来只是尽一个税务工作者，同时也是一个纳税人、公民对国家发展的义务而已。