推进财政变革，实现农村综合发展

随着经济的较快发展,县级财政状况虽然有了较大好转,但总体上说仍属于“吃饭财政”。乡镇一级在2002年之前,除农业税外,还有“三提五统”——公积金、公益金、管理费的提取;农村教育费附加、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等费用的统筹。针对农民负担较重的问题,国家财税政策又做了大的调整。一是从2003年开始,分三年全部免除农业税,仅此一项,县乡财政收入三年减少4418万元,加上附加税884万元,总共减少了5302万元,这对于县级财政来说,是个不小的数字。尽管中央通过转移支付,弥补了取消农业税后的财力缺口,但不少以农业税为主要收入来源的乡镇,维持乡镇正常运转、满足经济社会发展支出仍有较大困难。二是针对有些地方因财力不足长期拖欠乡村教师工资问题,上级要求从2002年开始,乡村教师工资全部上划到县财政列专户统一支付,这就打破了原有的支出体制。三是国家实施积极的惠农政策,粮食直补、综合直补、退耕还林补贴、农业扶贫开发等专项资金增多,要求实行封闭运行,专款专用。四是因当时教育“普九”、招商引资、多项工作升级达标等等,使县以下消费性支出急剧增加,个别乡镇不得不举债维持,甚至出现借款行为和“搭车收费”问题,给乡镇的稳定与发展造成很大影响。在取消农业税后,如何确保县乡财政供养人员工资的及时足额发放和基层政权的正常运转?这些因政策性变化和多种因素叠加在一起而出现的问题,给财政管理体制带来新的课题。中央和省、市提出在县级进行农村综合改革,要求以财政体制改革为抓手,带动其他方面的改革。景县作为衡水市惟一的河北省农村综合改革试点县先行一步,并把乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革、县乡财政管理体制改革作为主要内容。

这次财政体制改革,省里提出了基本框架,同时要求因地制宜,取得经验,指导面上的工作。按照省、市农村综合改革试点工作的要求,结合景县实际,经过深入研讨,反复测算,第三次推出了县对乡镇财政体制的重大改革。针对乡镇经济水平和财政实力差异较大的实际,县委政府研究提出两种模式并列运行,实行分税制财政管理体制加激励性政府收入体制。一种是对于区位优势明显,经济相对发达,税收总量过千万元的景州镇、广川镇、龙华镇实行相对规范的“分税制”体制,旨在壮大自有财力,实现率先发展。另一种是对于经济相对薄弱,财力保障相对困难的其他13个乡镇,实行“统收统支加激励” 体制,发挥公共财政职能,确保机关正常运转,确保社会稳定和经济发展。

相对规范的分税制基本内容表述为:　“分级管理、支出定责、收入分享、责权统一。”具体地说:第一,划分税种,分享收入。将增值税、企业所得税、个人所得税、营业税四个主体税种实行县留成部分按7∶3比例县乡分享,同时除教育费附加收入作为县级专享收入外,将城市建设维护税、印花税、城镇土地使用税、车船使用税、耕地占用税、契税等地方性税种为乡镇专享收入。第二,明确事权,支出定责。事权与支出有六项:一是乡镇机关个人支出,包含机关干部职工工资性支出,离岗人员、离退休人员、遗属定补人员等工资性支出;二是机关公用经费支出,包含乡镇机关所有的办公费、运转费;三是教育公用经费支出,包含乡镇村学校办公经费、图书、仪器及其他设备购置、学校危房改造、基础设施建设等;四是经济发展支出,包含农业基础设施建设、招商引资、小城镇建设等;五是事业发展支出,包含文化卫生、社区服务等公益事业补助支出;六是村级经费支出,包含村级干部工资,村级活动经费等补助支出。第三,责权统一,适度微调。在合理划分县与乡镇收支范围的基础上,合理调整县与乡镇财力分配关系,由县财政根据分税制乡镇的事权,确定相应的支付数额作为基本经费,确保具有相对财力保其职能顺利实现,同时明确三个乡镇不设立乡级金库,其职能由县级金库代理,实行属地征收,分级管理。

统收统支加激励体制的基本内容表述为:“核定基数、收支统管、超收奖励、节支留用。”核定基数指的是,收入基数在上年实际完成的基础上加合理增幅,作为当年收入基数,支出基数参照分税制乡镇基本经费标准执行,支出责任与分税制乡镇相同。收支统管指的是,县级财政对该乡镇实行统一管理,乡镇作为县财政的预算单位,主要负责收入征收和财务管理,按属地管理协调国地税及财政部门组织征收,集中上缴县金库,乡镇各项支出由县财政统一审核、统一拨付。政策激励指的是,县财政根据乡镇经济发展实际,每年核定收入任务,乡镇在完成当年收入任务的前提下,对超上年实际完成30%以内的按超上年实际完成的30%奖励乡镇,超上年实际完成30%以上的按超上年实际完成的50%奖励给乡镇。节支留用指的是,县对乡核定支出基数后,乡镇在确保支出责任的基础上,通过压减人员、厉行节约等措施省下的资金,全部留给乡镇自主支配使用。(www.xing528.com)

这次财政体制改革,注重在新体制中财力向下倾斜,在具体工作中,坚持了五点:一是与上级要求相适应。省市明确要求结合本地实际积极探索,可以采取不同体制试点运行。景县运用了两种模式,对县域内重点建制镇实行相对规范的分税体制,增强造血功能,鼓励率先发展;对多数非农产业聚集度较低的乡镇实行统收统支加激励财政体制,符合上级要求。二是确保乡镇既得利益。为充分体现对统收统支加激励经济薄弱乡镇的照顾,凡是按新体制测算自有财力低于老体制的,县财政适度增加转移支付,确保在机关正常运转的同时,有一定财力求得适度发展。三是将支出划细责任划清。新体制明确界定了县乡两级支出责任范围,特别对乡镇一级落实了责、权、利高度统一,促使乡镇变压力为动力,激发了干事创业的积极性。四是财权与事权相统一。在明确事权的基础上,财力向下倾斜,鼓励重点发展、率先发展。通过“转移支付+分享收入+专享收入”来确定乡镇的可用财力,以确保乡镇财权与事权相一致。五是鼓励发展超奖短罚。新体制中规定,对乡镇税收完成情况实行“超收奖励,多超重奖、短收处罚、短多加罚”,最大程度激励不同层次的乡镇都以发展为目标,比学赶超,加倍努力。

这一轮(2006—2008年)县对乡镇财政体制改革,同样带来了显著变化。一是分税制使乡镇财税收入大幅增长。2008年,全县乡镇级财政收入达到19985万元,比2005年9780万元年均增长16.9%,其中景州、广川、龙华三个镇分别完成税收7749万元、3450万元和1762万元,三个镇占全县乡镇税收总收入的65%,与2005年相比年均分别递增35.2%、39%和23.6%;其余13个乡镇共完成税收7025万元,与2005年相比,年均递增14.5%。2008年,全县乡镇总财力达到8286万,比上一轮三年平均财力4906万元增长了3380万元,其中三个分税制乡镇比上一轮三年平均财力增加了1346万元,其余13个统收统支加激励的乡镇比上一轮三年平均财力增加了2034万元。二是主要经济指标增长较快。各乡镇党委政府高度重视财源建设,特别是三个分税制乡镇,以园区和工业基地为发展平台,把大上项目、上大项目作为经济工作的重中之重,起到了率先引领作用,带动了全县经济的快速提升。到2008年,全县地区生产总值达到73.4亿元,规模以上工业增加值20亿元,固定资产投资41.6亿元。全县在项目建设和固定资产投资上位列全市前茅。三是乡镇机关在保证正常运转的同时,消化了部分债务,增强了造血功能。分税制乡镇有较为殷实的财力,投入到城镇建设和园区基础设施建设上,改善了发展条件,扩大了招商引资。其他乡镇实行乡财乡用县管,进一步提高了资金使用质量和效益,确保了正常运转。同时,县乡还集中可用资金积极化解部分乡村旧债620万元。四是确保了上级专项资金的专款专用。对于上级专项资金,乡镇统一设立“专项资金” 专户,实行县级报账、专账核算、封闭运行,有效地杜绝了挤占、挪用现象。这次县对乡镇财政管理体制的基本框架和内涵一直延续到现在,作用和成效更加凸显。全县生产总值由2006年的61亿元上升到2016年的152.8亿元,增长了1.5倍;全部财政收入由2006年的25455万元上升到2016年的132570万元,增长了4.2倍。2020年,全县生产总值168.8亿元,全部财政收入达到19.3亿元。无论是经济总量还是财政总量稳居衡水各县市第一。