福建自贸试验区：风险防范与制度创新挑战

《中共中央国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》（2015年5月5日）与国务院《关于进一步深化中国（上海）自由贸易区改革开放方案》（国发〔2015〕21）明确指出，我国自贸试验区的建设和上海自贸试验区的实践要“进一步解放思想，坚持先行先试，把制度创新作为核心任务，把防控风险作为重要底线，把企业作为重要主体，以开放促改革、促发展，加快政府职能转变，在更广领域和更大空间积极探索以制度创新推动全面深化改革的新路径”。随着沪津闽粤自贸试验区实施细则的陆续落地及境内外资金流动渠道的进一步打开，自贸试验区经济将与全球经济更加紧密地融合到一起。在创新过程中，在负面清单实施过程中，尤其是在金融开放过程中，自贸试验区的风险点是什么？风险的底线在哪里？应该如何进行风险防控？

目前除上海自贸试验区以外，其他三个自贸试验区都刚挂牌不久，对于风险问题还没有深入研究与在理论层面进行总结，很多人都认为津闽粤自贸试验区刚挂牌，其主要的工作应该是做冲量提质的事情，做破旧创新的工作。但事实上，首先，上海自贸试验区运行两周年的经验已证明，风险始终是一个巨大的瓶颈。改革到一定程度以后，在制度措施实施到一定范围以后，所碰到的将会是严峻的风险问题。其次，在上海自贸试验区的第三方评估报告中，在中韩自贸试验区协议签订以后其先行先试的示范区威海—仁川之间的两轮项目对接和谈判过程中，彼此之间在产业合作和市场准入谈判的每个环节都牵涉到风险问题，在谈判进展中双方都把“对等性”作为风险防控最基本的手段，因此尽管谈判中没有明确风险防控的概念，但实际工作的每个环节上都会涉及，这是一个非常显著的现象。最后，目前从各自贸试验区的情况来看，自贸试验区功能和制度创新求多求全、碎片化问题较为严重，相互之间的联系并不多，模块化、系统化程度不够。因此，必须对目前存在的风险点进行梳理，实现自贸试验区不求高、不求多，求务实，实现以区域、企业实际需要和解决问题为导向的建设目标。

另外，在自贸试验区谈到风险防控问题时，很容易混淆风险的界限。究竟什么才是自贸试验区开放的风险？自贸试验区开放的风险应该不同于其他领域的风险，而是从其他风险中独立出来成为自贸试验区开放的风险，目前还没有被清晰地界定。例如，很多部门把国家已经明确要打击的、防止的、控制的风险都列入自贸试验区开放的风险中（如黄赌毒），但这些内容并不是自贸试验区开放独有的风险，即使自贸试验区不存在，这些风险依然存在，因此这些风险不具有独特性，不应纳入自贸试验区开放风险的范畴。而在实际研究过程中，应该把风险防控的六大方面纳入自贸试验区开放风险的研究内容里，重点观察自贸试验区的开放创新是否存在一些触发风险的潜在隐患，如国家安全、产业安全（反垄断、产业开放造成市场集中度过高、敏感性产业和敏感性产品受到实质性损害）、生态环境和健康安全（检验检疫）、国际收支和金融安全、信息和数据安全、社会与公共安全等。另外，对于风险要进行具体的分类，如涉及底线控制的，一开始就要密切关注，如国家安全；有的要让其发展到一定程度再控制，如跨境电商带来的税收、检验检疫、数据信息安全等。

目前，针对自贸试验区风险主题进行研究的文献资料，大多集中于金融和法律两个方面，从贸易及市场监管角度探讨自贸试验区建设风险的文献相对较少。而从政府的监管角度而言，自贸试验区在建设过程中的贸易、金融、市场监管与法制保障是进行风险防控的有效组成部分，要从上述几个方面进行制度设计才能有效抑制和减少自贸试验区开放创新可能产生的负面效应。本章将以福建自贸试验区在建设过程中的风险防控问题作为研究对象，围绕贸易、金融、市场监管、法制保障等方面对福建自贸试验区建设的风险防控问题进行系统探讨和梳理。

一、金融风险、金融监管与自贸试验区建设

连平（2014）认为，自贸试验区内应形成有利于风险管理的创新账户体系，以账户管理为抓手，全面有效防范境外资金的非正常、不合规的流入。杜金岷、苏李欣（2014）根据国外放松金融管制的经验，提出了完善监管机制、加强监管协调、增加金融机构内外部风险管理、加强分类监管和资金流动监测等金融风险的防范机制。宋晓燕（2014）认为，在自贸试验区金融改革中需要加强宏观审慎监管的协调以预防金融改革可能产生的系统性风险，应强化中央银行与各专业监管机构之间的协调合作，进一步加强中央银行与各相关部门之间的联系，以及加强中央银行与各国宏观审慎监管机构的合作。赵衍（2014）对上海自贸试验区设立民营银行的探索及其法律进行了探讨。

二、离岸金融业务风险与自贸试验区建设

闻岳春、程天笑（2014）从离岸金融中心所在国、货币发行国与离岸金融机构母国三方面，总结了成熟离岸金融中心风险监管的国际经验，为上海自贸试验区人民币离岸金融中心的系统性金融风险监管提供借鉴。闫海洲等（2014）认为，为降低上海自贸试验区建设的市场风险，应通过实行利率市场化、保持存款准备金率、建立存款保险制度、推动资本项目开放、取消利息预扣税等措施加快离岸金融市场建设，同时加强监管、建立防火墙制度。(www.xing528.com)

三、反洗钱制度与自贸试验区建设

为确保自贸试验区金融安全，贺瑛（2013）认为必须建立一种以防范风险为主的有效反洗钱制度，构建一种基于定量分析的风险测量模型，形成一个基于系统集成的“反洗钱社区”。童文俊（2014）通过对离岸金融业务的洗钱途径进行剖析后，总结了离岸金融业务反洗钱监管的国际经验，并提出加强上海自贸试验区反洗钱工作的政策建议。

四、法律风险与自贸试验区建设

李伯侨、张祎（2014）对离岸银行业务税收政策在自贸试验区中所产生的优惠税制与我国现有税制的冲突、“税收洼地”“黑色经济”滋生、征管程序中的“法律真空”地带等法律风险进行了研究，并提出以税收政策的法定化、统一化为最终目标，协调境内关外离岸银行优惠税收制度与境内税制改革，建立离岸银行的国际化税收征管制度以控制风险的基本原则。祝少春（2014）认为，上海自贸试验区作为一项创新模式，不可避免地存在着违反《海关法》的风险，作者据此寻找出上海自贸试验区违反《海关法》的风险产生的原因和表现，并同时提出控制和化解风险的相应对策。程一平等（2014）通过研判上海自贸试验区建设进程中可能出现的风险问题，从金融、商贸、涉税等领域分析自贸试验区可能多发的经济犯罪，并在此基础上从法律法规、行政管理和刑事打击三个层面，提出预警性、延伸性的打防策略和政策性、体制性、机制性的工作建议。

从目前上海自贸试验区运行两年多的经验来看，在实际监管工作中为了避免自贸试验区产生系统性危机及风险盲区，在监管部门所出台的文件中，我们通常可以见到“审慎管理”等字眼的使用，可以看出监管部门对风险问题的不确定性与谨慎态度。另外，上海自贸试验区的经验表明，金融风险是自贸试验区风险最为突出的问题，对此央行和金融监管机构陆续出台了一系列风险防控的措施，如2013年12月2日颁布了《中国人民银行关于金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》（“央行30条”）。“三反”细则对应“央行30条”中的第二十六条：区内金融机构和特定非金融机构应按照法律法规要求切实履行反洗钱、反恐融资、反逃税等义务，及时、准确、完整地向人民银行和其他金融监管部门报送资产负债表及相关业务信息，并根据相关规定办理国际收支统计申报；配合金融监管部门密切关注跨境异常资金流动。上述无论是“报送资产负债表”“国际收支统计申报”还是“密切关注跨境异常资金流动”，都有对业内最为关注的自贸试验区或带来“热钱”的阻击作用。“三反”细则也被广泛认为是自贸试验区金融的一道底线。

上述文献与资料都从不同角度涉及了自贸试验区风险的内容，但都没有系统性地阐述自贸试验区风险的完整定义和内容。从我们到福建自贸试验区实地调研访谈反馈回来的意见分析，各监管部门进行风险防控主要存在着以下难点：①在“一线放开、二线管住”过程中，在事中事后监管中实现源头管理比较困难，造成很多货物的检验结果还没出来时，货物已经放行或已经上架，在这样的监管过程中如果发现问题要追溯源头就比较困难（一般只限于大宗商品贸易，对于台湾商品小贸市场，范围较小，并且可以追溯源头，风险尚可控制），风险防控必须要从源头做起，必须要做到在产品出现问题的同时可追溯到企业，但从目前的反馈意见来看这比较难做到。②由于各部门（工商、海关、税务、银行、检验检疫等）在数据收集的侧重点上存在差异及涉密制度，因此造成各个部门之间很难实现信息共享和联动联防（源代码不一致），因此在自贸试验区内做不到“一处违规，处处受限”的联动效果。③FT账户（自由贸易账户）设计产生金融套利行为，包括双重甚至三重的套汇、套利；④海关先入区、后报关，分送集报、一站式服务或单一窗口等方面也存在着监管上的难度和风险。⑤企业注册登记制实施过程中，部分企业长期“休眠”，甚至“僵尸空壳”，造成事中事后监管的难度，“借壳”违法违规经营的风险增大。另外，服务贸易不受地理限制的特点等也会带来相应的风险问题。

通过对福建自贸试验区的风险防控问题进行研究，不仅弥补了文献上缺乏从贸易和市场监管角度探讨自贸试验区风险的问题，而且也充实了我国自贸试验区建设的相关理论，对我国继续推进和形成多层次、立体化的自贸试验区格局、挖掘改革红利，对福建自贸试验区风险防控、对福建自贸试验区的进一步扩大开放有着重要的理论指导与实践意义。另外，我们的工作将按照风险等级划出风险底线清单，避免出现风险盲区，因此也可对其他自贸试验区的建设产生示范和复制作用。