新型食品安全绩效考核机制的创新应用

近年来， 食品安全事故频发引发了社会高度关注。 在这背后， 监管领域 “被动执法”、 监管关卡形同虚设、 监管部门缺乏监督、 执法动力与压力不足等问题纷纷被曝光， 而究其根本， 则是负责食品安全监管的相关部门相互推诿， 导致工作不力。 抓绩效考核就是运用科学的方法、 标准和程序， 对其机关履行职能、 完成工作任务、 实现机关目标的过程、 实绩和效果进行整体性和综合性评价。

一、客观需要

创新食品安全绩效考核机制， 是深入贯彻实施 《食品安全法》 及其实施条例， 全面提高食品安全治理水平、 构建食品安全治理新机制的手段之一； 是践行食品安全社会治理理念、 丰富食品安全治理手段的客观需要。

（一）提升政府监管效能的需要

2012年6月23日， 国务院印发了 《关于加强食品安全工作的决定》，首次明确将食品安全纳入地方政府年度绩效考核内容， 且对出现重大食品安全问题实行 “一票否决”。 将食品安全纳入地方政府绩效考核， 对全面提升我国食品安全监管水平具有重要的现实意义。 一是有利于强化食品安全的制度建设， 进一步理顺监管职责， 及时消除各种食品安全隐患， 形成良性的食品安全监管工作态势； 二是有利于促进地方政府不断改进食品安全管理方式、 优化行政资源、 节约行政成本， 提高行政效率； 三是有利于增强地方政府加强食品安全监管的责任意识， 进一步强化食品安全监管的执行力。

（二）保障公众食品安全的需要

当前， 我国食品安全问题比较突出， 不少食品存在安全隐患， 食品安全事故特别是重大的食品安全事故时有发生， 人民群众对食品缺乏安全感。 问题食品产生的最根本原因是食品生产企业一味逐利， 丧失起码的道德良心， 毫无诚信可言。 另外， 政府监管不力， 失职渎职也是造成食品安全问题产生的重要因素。 而食品安全出现问题， 会引发诸多连锁反应， 导致政府公信力受损， 企业面临诚信危机， 以及危害公众身心健康等。 将食品安全纳入政府年度绩效考核， 能够有效督促各级政府、 各级官员把心思和精力用在日常食品安全的制度建设和监督管理上， 用在及时消除各种食品安全隐患上， 形成出现什么隐患消除什么隐患， 出现什么问题解决什么问题的良性工作态势， 进一步强化各级政府、 各级领导抓食品安全的责任感、 紧迫感。

（三）落实食品安全监管责任的需要

强化食品安全监管， 关键在于落实监管责任； 落实监管责任， 关键在于落实地方政府及其监管部门的责任。 《食品安全法》 规定， 县级以上地方人民政府统一负责、 领导、 组织、 协调本行政区域的食品安全工作。 可见， 对于食品安全， 地方政府 “守土有责”。 在当前各级地方政府发展经济、 保障民生各项任务都很重的情况下， 要确保食品安全责任落实到位，就必须有激发监管动力的制度保障、 落实监管责任的约束手段以及严格责任追究的问责机制。 将食品安全与政绩考核挂钩， 发挥绩效考核的导向作用和激励约束机制， 可以真正促使地方政府确立保障食品安全也是政绩的观念， 将食品安全工作压力转变为强化监管的动力， 切实履行统一领导、统筹协调职责， 加大人、 财、 物投入力度， 提高食品安全保障水平； 可以真正促使 “领导责任压力” 逐级传导到食品生产、 加工、 销售的各个环节， 逐级下沉到监管环节的各个责任主体， 形成一个环环相扣的责任链条， 从源头和过程上保证责任落实到位； 也可以真正促使地方政府自觉按照科学发展观的要求， 在发展食品产业中牢固树立 “安全为先” 的理念，不断巩固食品安全的产业基础。

（四）提高监管人员综合素质的需要

通过设置科学合理的食品安全绩效考评内容和指标， 并层层分解落实， 可以使监管人员明确自己所担负的任务， 同时也对全部工作人员责任进行了落实， 有利于提高监管人员素质和加强干部队伍建设； 通过服务对象参与评价， 使政府机关各部门和监管人员个人的工作都置于人民群众的监督之下， 促进监管人员努力提高自己的工作能力， 政府各部门改进机关作风； 把评估结果与监管人员的奖励惩罚、 职务升降、 辞职辞退结合起来考察， 可以促进监管人员奋发向上、 提高素质、 勤政廉政。

二、实践探索

（一）国家统一指导阶段

为认真贯彻落实 《食品安全法》 及其实施条例， 严格执行 《餐饮服务许可管理办法》 《餐饮服务食品安全监督管理办法》， 进一步促进餐饮服务食品安全责任的落实， 切实提高监管效能和水平， 2011年3月8日，国家食品药品监督管理局下发了 《关于开展2010年度餐饮服务食品安全监管绩效考核工作的通知》 （食药监办食 〔2011〕 37号） （以下简称 《通知》 ）。 《通知》 对考核的主要内容作出以下具体规定。 一是餐饮服务食品安全监管能力建设情况， 主要包括餐饮服务食品安全监管职能交接及队伍组建情况、 经费保障情况、 执法装备配备情况。 二是餐饮服务食品安全监管工作情况， 主要包括上级部门部署的各项工作任务完成情况、 各地年度监管工作计划完成情况、 监管制度和工作机制创新情况、 监管工作成效情况。 三是餐饮服务食品安全重点品种抽检情况， 主要包括国家食品药品监督管理局监督抽检计划完成情况、 监督抽检计划报告上报情况、 抽检经费使用情况、 各地自行开展监督抽检及监测工作情况。 四是餐饮服务食品安全工作公众满意度调查情况， 主要包括城镇居民、 农村居民、 学生、 进城务工人员等对本地区餐饮服务食品安全满意状况。 同时， 《通知》 对考核方式、 时间安排、 工作要求等进行了全面、 系统的部署。

2012年6月23日， 国务院印发了 《关于加强食品安全工作的决定》，首次明确将食品安全纳入地方政府年度绩效考核内容。 提出了我国食品安全的阶段性目标， 计划用3年左右的时间， 使我国食品安全治理整顿工作取得明显成效， 违法犯罪行为得到有效遏制， 突出问题得到有效解决。 用5年左右的时间， 使我国食品安全监管体制机制、 食品安全法律法规和标准体系、 检验检测和风险监测等技术支撑体系更加科学完善， 生产经营者的食品安全管理水平和诚信意识普遍增强， 社会各方广泛参与的食品安全工作格局基本形成， 食品安全总体水平得到较大幅度提高。 建设食品生产经营者诚信信息数据库和信息公共服务平台， 并与金融机构、 证券监管等部门实现共享， 及时向社会公布食品生产经营者的信用情况， 发布违法违规企业和个人 “黑名单”， 对失信行为予以惩戒。

（二）地方贯彻实施阶段

为全面落实食品安全绩效考核机制建设的开展， 进一步提高食品安全保障水平， 全国各地陆续组织开展了食品安全绩效考核建设活动， 并制定了实施方案。 如2012年11月， 黑龙江省食品药品监督管理局制定了 《黑龙江省餐饮服务食品安全监管绩效考核办法 （试行） 》 （以下简称 《考核办法》 ）， 规定食品安全监管绩效考核坚持科学规范、 客观公正的原则，将日常考核与年终考核、 定性考核与定量考核、 过程考核与结果考核相结合， 不断提升考核科学化、 制度化、 规范化水平。 考核方式包括日常考核和年度考核。 年度考核内容主要包括16个方面。 绩效考核结果分为优秀、良好、 合格、 不合格四个等次， 得分在90分以上 （含90分） 的为优秀， 80～90分 （含80分） 的为良好， 60～80分 （含60分） 的为合格； 低于60分的为不合格。 此外， 湖北省人民政府、 安徽省人民政府等都陆续发布文件， 要求各级人民政府要定期对下级人民政府和本级人民政府各相关部门进行年度食品安全绩效考核， 并将考核结果作为地方领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。 发生重大食品安全事故的地方在文明城市、 卫生城市等评优创建活动中实行一票否决。

从各省、 市实施的 《考核办法》 来看， 可以得出下列结论：首先， 政府高度重视是做好食品安全绩效考核工作的前提。 食品安全直接关系到人民群众的切身利益、 经济发展、 社会稳定和政府形象。 应当将食品安全绩效考核工作建设作为一项民生工程来抓， 为食品安全绩效考核提供可靠的组织保障和经费保障。 其次， 以人为本是做好食品安全绩效考核工作的保障。 必须坚持以人为本， 始终把解决好与人民群众切身利益密切相关的热点问题和难点问题作为工作的出发点和落脚点。 最后， 创新机制是做好食品安全绩效考核工作的手段。 食品安全绩效考核是一项长期复杂的民生工程， 必须坚持开拓创新， 积极探索食品安全长效治理机制， 提高治理效能。

三、主要内容

从目前各地区各部门的实践来看， 食品安全绩效考核制度主要包括以下内容。

（一）考核主体， 即 “谁来考核”。 考核主体是影响食品安全绩效考核成效的重要因素。 首先， 考核主体应当具有代表性。 从政府绩效考核的实践来看， 考核主体有单一化和多元化两种模式。 单一化主体是指完全由上级或者以上级为主进行测评的方式； 多元化主体是由上级、 社会公众、 专业化的社会评估机构共同参与的测评。 为保障考核的客观性、 公正性， 食品安全绩效考核应当推行多元化主体参与的考核模式。 因为该考核模式更具有约束力和公信力， 更符合现代民主政治要求。 其次， 考核主体因具有独立性和权威性。 如果没有独立、 权威的主体来执行考核， 考核的结果就可能与公众的感受有偏差。(www.xing528.com)

（二）考核对象， 即 “考核谁的行为”。 食品安全绩效考核的对象是地方各级人民政府及其食品安全监管部门。 但政府是一个集体， 如果考核的内容不能落实到政府工作人员的身上， 就难以起到应有的作用。 因此， 考核对象需要落实到具体领导或者具体工作人员身上， 才能够进一步强化各级政府、 各级领导抓食品安全的责任感、 紧迫感； 才能使食品安全监管人员更好地履行监管职责。

（三）考核内容，即 “考核的事项”。 食品安全绩效考核的内容比较广泛， 可以从不同的视角、 不同的层面进行综合评价。 但有一点是毋庸置疑的， 即食品安全关系千家万户的切身利益， 关系着社会稳定的大局。 因此， 应当将社会公众对当前食品安全状况的满意度， 作为食品安全绩效考核的最重要指标来衡量。 这样， 考核出来的结果才能体现民意， 才能避免考核走过场、 流于形式。 此外， 地方政府对食品安全监管经费保障是否到位、 地方政府是否有护短倾向、 农村市场是否监管到位等都是考核主体重点考核的内容。

（四） 考核原则，即“考核的标准”。 为确保食品安全绩效考核制度落实到位，绩效考核应当坚持科学合理、公正透明、简便易行、 以考促管、 激励引导的考核原则。按照激励和约束相结合、便于执行和操作的原则， 科学设置考核项目和指标体系，合理确定考核方法，完善考核评价程序。 绩效考核还坚持从严原则。考绩不严格，就会流于形式，形同虚设； 考绩不严， 不仅不能全面地反映被考核对象的真实情况，而且还会产生消极的后果。

（五）考核方式， 即 “考核的内容”。 食品安全绩效考核的方式应当坚持过程考核与结果考核、 定性考核与定量考核、 年终考核与日常考核的有机结合， 积极探索食品安全监管绩效考核机制， 动态反映监管工作的实际情况， 努力实现主观愿望与客观效果、 价值取向与功能效用的和谐统一。

（六）考核结果，即“考核的等次”。 我国食品安全绩效考核结果设置优秀、良好、合格、不合格四个等次，并作为对食品安全监管工作的总体评价，由食品安全监管部门向被考核的食品安全监管部门所在地的政府通报，并以适当方式、在适当范围内公布。考核结果为优秀等次的， 食品安全监管部门给予通报表彰和奖励；考核结果为不合格的，给予通报批评。 目前， 一些地方推行的 “一票否决制”，实际上也是监管绩效考核的一种特殊形式。

四、创新发展

有效的食品安全绩效考核机制能够提高监管部门及其监管人员的成就感和主人翁地位， 充分调动他们工作的积极性和主动性。

（一）实现考核主体多元化， 增强考核的权威性

我国现行食品安全绩效考核基本是政府部门的自我考核评价， 缺乏反映民意的有效机制， 公众参与考核评价的范围很窄。 因此， 构建科学的食品安全绩效考核体系必须改变过去单一的、 自上至下的考核评价局面， 实现考核主体多元化， 这也是合作治理的题中应有之意。 需要建立一个体制内部与体制外部相结合、 领导考核与群众考核相结合的多元化考核体系。为此， 食品安全绩效考核应当扩大公众参与力度， 让公众更广泛地参与食品安全绩效考核。

食品生产经营的目的在于满足公众消费。 公众对食品安全的满意度才是最真实、 最有说服力的。 为保证食品安全绩效考核的公正性， 建议引入包括人大代表、 公众、 媒体在内的第三方力量参与考核， 强化公众和媒体的监督权， 增加民意的分量， 提高考核的质量。 只有多搜集民意、 聆听民声， 掌握民众的真实感受， 打破以往考核的 “唯上” 倾向， 才能真正实现考核的公开化、 规范化和制度化， 增强考核的权威， 提升考核的水平。

（二）充分利用考核结果， 发挥考核的激励功能

食品安全绩效考核制度的设计， 着眼于激励与约束、 动力与压力的有机结合。 考核不是目的， 而是推动各项工作落实的手段。 通过绩效考核工作的开展， 促进各被考核对象发现成绩， 找出不足， 实现催人奋进、 励人争先、 全面促进、 共同提高的目的。 对食品安全监管成绩突出的地区、 部门、 城市， 应当给予适当的表彰和奖励； 对问题比较突出部门或城市， 应当提出具体的整改建议和要求， 并将整改效果作为下一年度考核的重点。所以， 绩效考核能够充分发挥综合评价的激励、 鞭策和促进的功能， 鼓励、 调动和提升各被评价单位的积极性、 创造性， 使被评价单位通过综合评价以更加坚强的组织领导、 更加扎实的实践探索、 更加科学的制度创新和更加不懈的工作努力， 将食品安全工作提升到一个新水平， 全面保障广大人民群众的饮食安全。

（三）加大行政问责力度， 健全责任追究机制

近年来， 我国不断强化食品安全监管绩效考核机制建设， 充分发挥绩效考核结果的奖惩功能。2012年6月23日， 国务院印发了 《关于加强食品安全工作的决定》 （以下简称 《决定》 ）， 该 《决定》 首次明确将食品安全纳入地方政府年度绩效考核内容， 并将考核结果作为地方领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。 《决定》 规定对于发生重大食品安全事故的地方， 在文明城市、 卫生城市等评优创建活动中实行一票否决。

近年来， 食品安全事故屡见不鲜， 却鲜有因为食品安全问题而受到问责的。 有了法律法规却不去认真执行， 违反了法律法规， 却能安然无恙，这只能说明一个问题， 那就是我国食品安全责任追究机制不健全。

当前， 应当加快制定、 完善有关食品安全责任追究的法律法规， 推动建立地方政府负总责、 有关部门各负其责、 企业履行主体责任的食品安全责任体系， 强化责任追究。 对在食品安全监管中失职渎职、 推诿扯皮、 吃拿卡要、 地方保护的， 要实施重典， 一律追责、 问责， 决不手软。 各级政府应当通过新闻媒体及时将被追责、 问责主体予以曝光， 接受社会监督，重塑政府威信。 当问责制成为常悬在监管者头上的 “利剑” 时， 他们就会不断地自觉提升责任意识和监管水平， 由被动监管变为主动监管， 整日尽心于食品安全。 食品安全问题， 不仅仅是监管者的责任， 也是全民、 全社会的责任。 只有全民参战、 全社会防控， 才能让试图以不安全食品谋取非法暴利者成为过街老鼠。

（四）规范绩效考核措施， 强化考核的公正性

为实现绩效考核的公正、 公平、 公开， 食品安全绩效考核主体应当以多角度进行考核， 考核总成绩由考核组评分、 自我评价、 群众满意度调查三个方面构成。 考核组评分应当以食品安全工作中的突出问题及其监管工作中的重要事项为重点。 考核要坚持日常考核与集中考核相结合， 以日常考核为主， 明确数量标准、 质量标准， 促进执法人员认真完成工作任务。自我评价应当以监管部门和监管人员执行国家法律法规及政策、 工作态度、工作效率服务质量、自身建设方面为重点，通过自我认识及评价引导和鼓励执法人员多干事、干成事，提高监管水平。满意度调查是以公众对食品安全问题是否得到有效解决，食品安全保障水平是否得到切实提高， 食品安全满意度是否得到真正提升为重点。

（五）优化绩效考核体系， 增强其科学性和可操作性

为通过考核提升食品安全监督管理能力和水平， 推进各项管理工作步入制度化、 规范化、 有序化轨道， 使考核方案能反映实际问题又便于组织实施， 具有科学性和可操作性， 需要创新考核方式， 探索实施动态考核新方法。 考核方案要突出两个特点：一是具体化， 说明硬性遵守的具体规章制度， 说明监管食品经营企业、 餐饮服务企业的频次， 说明执法的具体次数等； 二是量化， 考核细则目标一律量化， 对违法的各种情况扣分都细化至分数， 合理划分目标分值， 突出重点目标分值的比重， 通过数字反映实绩， 直观明了， 说服力强。