发挥住房货币补贴政策执行力

住房保障是政府的基本职责，“发展中国家通过直接建造公房或资助民营开发商建设低成本住房，然后售给低收入群体的方式鲜有成功，主要原因是政策定位失当——无视负担能力，偏重出售而不是租赁。这一点已为印度、巴西、墨西哥等国的实践所证明”^[157]。从我国国情出发，为了在促进社会公平的基础上更好地分配公共资源，提高住房政策执行力，通过按“人头”发放租金补贴等形式解决中低收入群体的住房问题不失为一种有益尝试。由于政府对保障对象的补贴从“暗补”转为“明补”，从“补砖头”转为“补人头”，有利于根据保障对象收入水平的变化，适时调整补贴金额，形成良好的退出机制。

（一）住房货币补贴政策的来源及执行情况

“住房补贴”是在住房实物分配转为货币分配的过程中，国家行政机关、事业单位以及企业，对无房户或住房面积未达到规定标准的职工提供的一项专项住房消费资金，以适当提高其住房消费支付能力，“发挥出在住房实物分配转向‘货币化-工资化’分配中的过渡作用”^[158]。国发〔1998〕23号文确立的我国住房制度框架的主要内容，一是货币化分房制度；二是以经济适用房和廉租房为主的住房供应体系。在停止住房实物分配后，货币化补贴政策与以市场方式解决城市居民住房问题并行不悖，相辅相成。

1.住房货币化补贴类型及标准

2000年建设部在广州召开全国部分城市住房分配货币化情况交流会，总结了35个城市货币化分房的方案，大致包括三种类型：①以南京、武汉为代表的24个城市，对参与货币分房的职工，实行对“老人”一次性发放补贴，对“新人”则按其工资比例逐月发放。②以广州市为代表的五六个城市，设立一定的发放补贴年限，按每位职工职级的住房补贴标准和当地房价情况，向“新人”发放住房补贴。③以济南、西安为代表的几个城市，不论职工是否拥有住房，住房面积是否达标，“新人”“老人”一概以工资为比例发放住房补贴。此外，还有通过提高单位住房公积金缴存比例的办法来实行住房货币化补贴政策。

企业住房分配货币化是整个货币化工作的重点和难点，2003年1月13日，在武汉召开的全国住宅与房地产工作会议上，建设部作出《培育住房消费加强宏观调控整顿市场秩序努力开创住宅与房地产工作新局面》报告，提出各地要按照“因企制宜、方式多样、方案自选、民主决策、稳步实施、坚持与建立现代企业制度相结合；兼顾国家、单位、个人三者利益，坚持三者合理负担”的原则，加强分类指导，推进企业住房分配货币化。^[159]如何界定企业职工收入中是否包含住房消费成本，当时的指导意见是以经济适用房60平方米标准面积售价，除以双职工家庭4年平均工资总和。从政策设计与各地执行细则来看，货币补贴政策既是针对1998年以前参加工作的老职工，也包括在这之后参加工作的新职工。

2.住房货币补贴政策执行情况

根据政策，住房货币补贴的资金来源主要有：“一是单位每年固定的住房建设资金；二是单位出售公房的售房款；三是单位自筹的建房资金”。其中，后两项资金总额十分有限，且不会有持续增量资金补充。而第一项来源，至少需要两个前提条件：单位持续存在、有足够的支付能力和支付意愿。对于这两个条件，除了政府部门和事业单位、部分国企以外，其他单位特别是竞争性行业的企业，不论是哪一个条件，要求都过高。因此，持续筹集资金用于发放住房货币补贴，对于大多数企业而言，是一个难以主动完成的任务。

目前执行住房货币补贴政策的单位，局限于有财政资金支持的政府机关和事业单位。以广州市住房货币补贴发放为例，主要依据是广州市人民政府1998年第21号文颁布的《关于广州市直属机关事业单位住房货币分配的实施方案（试行）》和2000年5月发布的《关于实行住房货币分配有关问题的通知》（穗府〔2000〕18号）。在方案中提出机关单位住房补贴资金的来源有：“住房补贴由市财政部门会实施单位统筹协调解决；补贴资金开支渠道如下：第一，财政负担部分：市财政核拨经费的单位由市财政列入预算拨付；市财政核拨补助的单位按核拨比例分别由市财政列入预算拨付和从本单位自有资金中列支。第二，单位负担部分：由各单位从单位住房基金、单位福利基金和其他自有资金中列支。^[160]”

3.住房货币补贴政策中企业责任的淡化

对于财政资金支持的政府部门和事业单位，货币化补贴政策得以贯彻执行并延续至今；而非财政资金拨付的单位和企业，货币化补贴政策已不复存在，其中的重要原因就是承担货币化分房主体的变化。执行该政策的两个前提条件（单位的持续存在；有足够的支付能力和支付意愿），对于非财政支持的企业而言，无疑会增加人力成本，挤压企业赢利空间，削弱产品或服务的竞争力。因此，如果没有政府的强制执行，不论企业是否具备支付能力，一般都不具有支付意愿。如果说国有企业有义务承担政府转移的保障职工住房的责任，但是，对于新生的民营企业而言则无此意识。近些年，随着民营企业的发展，已逐渐替代国有企业成为就业群体的“主要单位”。

根据国家统计局的数据，1998年20678万城镇就业人员中，在国有单位就业的有8809万人；在城镇集体单位就业的有1900万人，两者合计10709万人，占城镇就业总数的51.8%。至2013年，在国有单位就业的人数只有6365万人，在城镇集体单位就业的只有566万人，两项合计6931万人，约占城镇就业38240万人的比例为18.1%。换言之，在非国有单位和城镇集体单位就业的比例，从1998年的48.2%上升到2013年的81.9%，如图5-8所示。^[161]对于企业职工而言，在就业压力下，如果缺乏政府支持，不论是个体还是群体，都不具备单方面争取住房货币补贴政策的能力。特别是随着老职工住房的解决，新进职工在资历、能力以及对企业贡献等方面，都不足以影响单位政策向他们倾斜。

图5-8　1998—2013年我国城镇国有及集体单位就业人员比较

此外，在全球经济一体化趋势下，国内企业主要依赖成本优势参与全球市场竞争，其中人力资本低廉是中国企业的主要优势。因此，弱化而不是强化、忽略而不是正视住房补贴政策，成为企业的共识和选择。地方政府从优化企业投资和经营环境，提升所在辖区招商引资优势、提高就业率、促进地方经济发展等目标出发，也没有强制执行或是鼓励推行该项货币补贴政策的意愿和动力，以至于建设部在2000年强调“凡是新设立的企业，新招职工必须从进入企业之日开始，一步到位实行住房货币补贴”的政策要求，也从未真正得到关注和落实。于是，在计划经济年代针对以国有单位为背景制定的住房货币补贴政策，在市场经济条件下，由于内外部市场环境的改变和经济主体的变化而难以执行。随着时间的推移，该项补贴政策中的企业责任就渐渐淡出了政府与公众的视野。

（二）房屋租赁与住房补贴政策的国际经验

尽管作为第二次世界大战的策源地，战争使德国的历史蒙上了阴影。但是，近代德国作为欧洲中心国家，特别是“二战”以后引发世人无限惊叹的经济增长速度与社会稳定繁荣程度，还是使得无数学者纷纷研讨“莱茵增长”之谜。虽然德国在住房哲学思想上沿袭和继承了欧洲社会民主主义和法团主义的双重政治遗产，但相比其他欧洲国家来说，今天德国的住房政策还受到其特有的社会市场经济模式的影响。^[162]德国的住房政策可归为一种完善的社会化、市场化住房体系，通过对租金政策的第三方管理、租客租赁权益的合法保护以及住房货币补贴等政策设计，使其作为大陆法团主义国家的特征更为明显。

1.房屋租赁政策

在整个住房市场中，租赁住房市场比重大于住房销售市场，是德国住房市场的最大特点。目前德国家庭住房自有率仅为42%，大约58%的家庭是租房居住；另有77%的年轻人都属于“租房族”^[163]，租赁市场的发达程度由此可窥全貌。两德统一后，德国住房市场重新出现较大的结构性短缺，这时政府并非采取投身房地产业的做法，而是大力鼓励私人或民营房产公司从事住房开发，建设可供出售或出租的公寓及别墅。社会福利房方面，则由政府主导以满足低收入群体对基本住房的需求，由此使得整个国家的住房政策体系不断趋于完善。

租赁住房政策的发展，很大程度上首先与大量中低收入家庭无力承担购房经济压力有关，还因为城市中众多流动人口或暂住人口的存在，以及蜂拥而至的移民等因素也是重要原因。由于这些群体只是短期居住，故而大多选择租房；加之社会法制和市场经济价值理念的长期深入影响，德国各届政府历来高度重视房屋租赁市场的培育与发展，不断扩大出租房源供给量。现今德国租赁住房已形成多种结构：住房租赁市场中约98%为私房，其中最多的是私人出租住房和合作社出租住房，分别占66%和22%；还有8%是基金或保险公司出租住房，3%为专业建房公司出租住房；在全部租赁市场住房中，仅有1%～2%为政府公房出租住房。^[164]其次，政府还借助法律等手段保证租赁市场的稳定。一方面，德国实行租金管制，房租具体价格由租赁双方协商确定，在此以后租金管制开始发生作用，房租涨幅依据通胀水平和历年房价变动情况共同裁定。德国《租房法》明确规定，三年内租金上涨幅度不得超过20%，否则构成违法。1997—2006年，德国房租平均涨幅1.1%，甚至低于同期1.5%的平均通胀率。^[165]另一方面，德国政府高度保护租客权利。根据德国法律规定，只有在两种情况下房东才能解除住房合同：一是租房者违反租房合同，二是房东能够证明自己由于客观原因需要收回住房。^[166]此外，政府对住房合作社兴建的出租屋实行免税政策；住房信贷银行通过无息或低息贷款的方式，扶持私人和开发商投资出租屋；并设立住房建设基金，鼓励开发商和私人试验新的居住方式或更新旧房，做出租或出售之用。

2.住房货币补贴政策

目前，德国对低收入居民实施的主要住房保障方式是房租补贴，《住宅补贴法》规定，“实施房租补贴制度，由政府根据家庭人口、收入及房租支出情况给居民以适当补贴，保证每个家庭都能够有足够的住房支付能力”。《住房补助金法》规定，“居民实际缴纳的租金与可以承受租金的差额由政府负担，其中，居民实际缴纳的租金要与家庭住房需要相结合，可以承受的租金一般按照家庭收入的25%确定，房租补贴的资金由联邦政府和州政府各承担50%”。目前德国约有11%的家庭，租金全部靠政府公共财政租金补贴。^[167]住房货币补贴政策具体体现在“政府补助金预算、建设补贴、改造补贴、承租补贴”等方面。

（1）住房改造补贴。(www.xing528.com)

20世纪五六十年代，联邦德国住房政策的主要目标是新建住房，70年代出现的新目标是对老房子的维护与修缮，80年代的住房补贴计划试图通过租房者自助来促进旧城改造与现代化。“社会城市”（“有特殊发展需求的城区——社会城市”）和“东部城市改造”（“东部城市改造——为了有生活价值的城市和有吸引力的居住”），这两个项目于20世纪90年代末实施。^[168]项目支持增强市中心的地位、再利用空置场地、消除社会弊病，拆除长期不用的住宅楼，土地再利用以及使城市的基础设施与东部城市萎缩状况相适应（“东部城市改造”）。项目结构安排以城市作为申请者，也即城市可以申请促进资金，这些资金先前已按特定比例分配给了各州。

（2）住房津贴。

传统的德国住房政策，主要通过提供补贴给予房屋供应方，也即以生产者为导向的鼓励措施达到推动住房建设与发展的目标。然而，通过向房屋需求方提供补贴，也即以消费者为导向的鼓励措施，或将费用转移到出租屋上的政策方法，则更加具有现代性。1960年以前，联邦德国废除了房租管制政策，进一步放宽租房法规。为减少这些政策改良带来的社会不利因素，联邦德国在20世纪60年代引入住房津贴，该津贴政策依据家庭人口总量来划分比例，在一定收入限度内的家庭皆可申请住房津贴。从获取津贴的家庭户数来看，95%的都是租房者；对于住房所有者而言，住房津贴就成为一项重要的转移费用。联邦统计局的数字显示，2004年德国住房津贴获得人数达到最高点，共有352.4万人获得了住房津贴，津贴的支出总额也高达51.83亿欧元。^[169]

（3）政府补助金预算。

如果企图给出政府资金来源中关于直接增加住房供给的所有预算，无疑具有相当高的难度。第一，补贴的发放与补助金或贷款的发放一样，并不公平；第二，通过税收优惠等获得的补贴金额，最多只能作出粗略的估算。德国各级政府尤其是联邦政府，把推动福利住房建设作为必须履行的职责，自1949年以来，联邦政府在住房建设或补贴方面，每年都向各州“提供数额不等的财政支持”。1974—1986年，住房补贴占住房政策费用的比例始终在1/3上下浮动，相比较而言，针对私人住房的税收优惠与住房津贴占比则明显提升。2006年9月1日生效的《联邦改革法》将住房职责划归各州政府，联邦政府虽然不再需要提供财政支持，但作为补偿，2007—2019年仍必须向地方转移财政资金。^[170]到2013年之前，每年转移的财政资金为5.18亿欧元，在这之后转移资金的数额需要重新审定。^[171]

（三）培育住房租赁市场，提高住房补贴政策执行力

从长远来看，随着国家综合实力的进一步提高，结合城乡建设的结构性调整，“租金补助”是一个比社会福利住房（公共住房）建设与实物分配更有效的方式。实施住房货币补贴政策可以在一些问题较为严重的城市进行试点，其操作同样根据收入、家庭人数以及当地租金水平进行，对此，政府相关部门可参考德国同行的经验。德国《住房支持法》提倡减少客体补贴，通过租金补助以及政府购买住房分配权，直接解决住房经济上的两个问题：弱势群体的“支付问题”和“准入问题”。^[172]

1.转变住房消费理念，加快发展房屋租赁市场

住房消费作为生活中的一项比较大的支出，它的高低决定着消费者自身的生活质量和生活方式，住房消费方式的选择将最终影响到整个住宅市场结构及房地产业的未来发展趋势。从国发〔1998〕23号文开始的一系列宏观调控政策，都着重发展住房一级市场，强化了消费者的买房意识。加之传统思想观念、文化等因素的影响，我国长期存在“重买轻租”的现象，购房低龄化趋势明显。链家地产市场研究中心与光大银行2010年合作完成的一份报告显示，“北京首套房贷者的平均年龄只有27岁，而在英国为37岁，在德国和日本为42岁。调查中还发现，中国公众90.0%的人认为在35岁以前购房最合适；7.7%的人认为最合适的年龄段是36～40岁；1.5%的人认为是41～45岁”。^[173]在当前城市房价居高不下、租赁市场供需关系比较紧张的境况下，政府更应着力培育房屋租赁市场，分流住房销售市场的部分需求，促使房价降温。

（1）增加有效供给。

一要广增渠道，扩大公租房供应来源。积极鼓励社会资本参与公租房建设，收购市场存量房源以供租赁，缓解供需矛盾。二是调整税费、盘活存量。通过降低租赁房屋所得综合税率，将房贷利息、房屋折旧等支出从年度应税收入中扣除等方式，鼓励空置房屋进入租赁市场。三是通过土地出让政策和金融政策改革，使房地产开发企业发展以长期现金流收益为主的“开发-租赁”经营模式，培育机构性市场出租主体。^[174]

（2）规范中介行为。

一是健全房地产中介信用管理系统，构建严格的失信惩戒机制。创设统一的中介机构信用登记平台，将中介的具体信用情况与相应的资质审核、评级挂钩。二是提倡行业自律、强化行业协会的监管职能。由行业协会承办中介机构的市场准入、资格审查以及信用档案建设等工作，并负责开展资信评定等活动。三是完善经纪人执业证书等政策，提升整体从业人员的素养。

（3）指导租金价格。

一是搭建租赁市场信息平台，定期公布不同结构、不同区位、不同用途出租屋的租金指导价格，使得租赁价格信息公开透明。二是建立多层次的租金调整体制。对于最低收入群体，由政府提供低租金住房；对于中低收入群体，则按照收入等级提供相应比例的房租补贴或抵扣部分个税；对于中高收入群体，鼓励购买自有产权住房，确有必要租房的群体由市场自行调节，限制房租价格的非理性上涨。

2.扩大住房补贴范围，提高政策硬性约束力

我国实施住房货币补贴，首先也需要解决寻租问题，关键是确定补贴对象，划定一个合理的实施租房货币补贴的群体范围。^[175]为了实现人人有房住的基本目标，包括城市农民工在内的所有低收入群体，只要符合条件，都应划进补贴范围，尽可能避免城市贫民窟的出现。其次，租赁住房补贴政策需要个人资信系统的支撑，为此需要建立起公开、透明的个人信息制度，使个人信息尤其是家庭收入信息有据可查。可以参考美国的个人收入申报和退税制度，通过退还部分已经上缴的个人税赋，鼓励民众向政府真实地申报收入和支出，从而实现个人信息的查询、验证与交换的准确性，保障住房政策顺利有效的执行。

改进制度设计，渐渐提高住房补贴政策的硬性约束力。其一，通过一定时间的过渡，逐步实施住房补贴与公积金并轨运营，并纳入社会保障系统统一管理。其二，有必要对具备相关经济行为能力但拒不执行住房补贴的单位及法人，采取必要的处罚措施，严格规范住房补贴的运转管理，形成可持续发展的长效机制。其三，结合实际，科学调整住房补贴发放的标准和方式。主要运用基准补贴市场化的方式，“基准补贴＝普通商品住房平均价格÷2－职工年均工资×4÷90”，以适应国家总体住房政策的调整目标。^[176]其四，建立稳定的住房补贴资金筹措来源渠道。对于机关行政单位、全额拨款的事业单位及国有企业，加大财政转移支付力度；对于其他企业民营机构，应给予其自主决策的空间，可将机关及事业单位的住房补贴标准作为参照。在扩大这部分机构自主性的同时，设立住房补贴的最高限额，预防补贴福利化以及偷漏税行为的产生。

3.遏制住房投资行为，促进民间资本建房

住房具有投资和消费双重属性，当房价飞速飙升而其他投资渠道又相对匮乏时，投资住房就成为本能选择。此类投资明显带有投机色彩，进一步加剧房价上涨与住房泡沫的产生。为了抑制过度投机行为，一方面应增加住房持有成本，如适时开征物业税；另一方面应大力抑制短期持有后出售住房牟利的投机行为，除征收营业税、土地增值税外，可考虑加收资本利得税。^[177]德国政府通过严厉的税收政策抑制各种投机的做法值得借鉴：在德国，用于出售的房地产首先要缴纳评估价值1%～1.5%的不动产税，房屋买卖还要交3.5%的交易税；如果通过买卖获得盈利，还需上交15%的差价盈利税；新购住房未满7年转让，其综合税率更高达50%，这些严厉的税收政策极大地压缩了房产商和炒房者的盈利空间。^[178]

在我国，以温州炒房团为代表的民间资本通过购买商品房获得保值增值，该行为本在情理之中，但由于大量投资投机性需求涌入市场抬高了房价，使得政策调控失灵。如果将这部分资金引入公共住房领域，会有效达成政府、投资方与未来购房群体之间的共赢。例如，2014年4月，江西省8个厅局联合下发通知，鼓励支持民间资本参与公共租赁住房建设运营和棚户区改造，市、县政府可通过投资补助、贷款贴息等方式，支持企业等社会力量投资建设公租房。并且明确民间资本的5种参与方式，“直接投资或参股建设并持有、运营公共租赁住房；接受政府委托代建公共租赁住房，建成后由政府按合同约定回购；符合条件的支持企业利用自用土地建设或配套等社会力量投资建设公共租赁住房”等。^[179]