提升公共租赁住房政策执行力

（一）公共租赁住房政策要点

公共租赁住房2010年开始在全国范围内推广，在我国仍属于新生事物，自建设部、发展改革委、财政部等七部门发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕87号）以来，各地都根据自身实际出台了相应的管理办法。按照建设部令第11号的规定，“公共租赁住房，是指限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房”。公共租赁住房与福利分房时期的低房租公房截然不同，是具有社会属性的公共住房类产品；其租金水平高于廉租房、低于商品房，保障范围与廉租房类似，但更加宽广。政策规定公租房供应范围和供应对象的收入线标准、住房困难条件、租金水平等由市、县人民政府确立，所以目前多数城市将廉租住房并入公共租赁住房统一管理。^[90]

就公租房具体运营方式而论，由于受到现行财税体制等因素的影响，我国属于典型的政府主导开发建设的模式。当前许多城市普遍采取财政直接出资、增资参与公租房的规划设计、工程建设、质量监管与运营管理等活动。2011年6月30日，北京市财政首先以货币形式出资100亿元作为注册资金，正式成立保障性住房建设投资中心，作为全市统筹建设公租房的融资、建设收购和运营管理平台。^[91]广州、深圳等市也相继建立了保障房投融资公司，据不完全统计，截至2012年2月，已经先后有湖北、河南、云南、黑龙江、陕西、吉林、甘肃等省份成立了省级保障性住房投融资平台，以解决保障房建设的融资问题。^[92]综合上述信息来看，我国公共租赁住房建设资金的主要来源是通过财政划拨和银行贷款形式，因而建设资金紧张、财政不堪重负是各城市公租房建设的共同障碍。

公共租赁住房与其他类型公共住房的最大区别在于产权归属不同，从政策设计看来，公共租赁住房根据出资人的不同可以分为两类：一类是由政府出资建设并拥有完全产权，另一类是由政府提供政策支持、社会力量投资建设并拥有产权。这两种形式的公共租赁住房都须交由政府建立的专门运营机构统一管理，承租人只具有稳定的居住使用权。根据建保〔2013〕178号要求，“并轨后公共租赁住房保障对象包括：原廉租住房保障对象和原公共租赁住房保障对象，即符合规定条件的城镇低收入住房困难家庭、中等偏下收入住房困难家庭，及新就业无房职工、稳定就业的外来务工人员”。因此，公共租赁住房的租金标准可由政府统一定价，并充分考虑这些群体的实际支付能力，满足他们的基本居住需求。以广州市为例，为加快发展公共租赁住房，根据建设部令第11号、粤府办〔2010〕65号以及粤府办〔2012〕12号精神，2013年1月25日市政府印发《广州市公共租赁住房保障制度实施办法》（穗府办〔2013〕3号），提出“通过新建、改建、购买、租赁、接管以及接受捐赠等方式筹集公共租赁住房，并将廉租住房并入公共租赁住房管理，统一归类为公共租赁住房”。此外，自2012年2月广州宣布暂停新增建设经济适用房以后，2013年4月亦同样作出不再受理经适房申请的规定，意味着广州公共住房建设导向已完全转向“租赁”，公租房成为今后广州公共住房保障体系的主要构成。表5-1对该项政策的关注重点进行了分类总结。

表5-1　广州市公共租赁住房政策的主要内容

（二）公共租赁住房建设的成功经验

由于公共住房的本质尤其是其投资收益见效慢、周期长的特征，全球大多数国家在公共租赁住房建设上都遭遇过资金瓶颈问题。怎样有效展开公租房运作，持续扩大房屋供应总量，常见模式如上所述主要包括：①政府出资建设。政府建立专门的公共住房运营部门来承担住房的开发、分配与管理等工作，并通过对该类部门进行补贴的方式实现对公租房的建设和调控。②鼓励相关社会机构或个人参与投资建设。政府单独出资并管理公共住房，不仅牵涉到巨额财政投入，而且日常工作繁杂，于是纷纷转向采取财政补贴、税收减免、土地划拨等优惠政策鼓励社会团体参与建设，然后以较低价格供低收入群体租用。在住房政策执行过程中，两种方式常常并行不悖，皆倾向通过社会参与来解决公共住房问题，下面以我国香港地区“公屋”建设的成功经验对此加以分析。

1.完善的土地政策支持

香港人多地少、可供城市发展的土地数量极其有限，却是全球公认的住房问题处理得较为妥当的地区。香港公屋模式的成功与长期实行的土地批租制密切相关，即政府向土地使用者租让一定期限的公共土地使用权，并由对方支付相应的土地出让金，主要包括公开招标或拍卖、私人协议与临时合同四种形式。^[93]对于兴建公屋的土地，政府通常无偿划拨给房委会，并定期开展房屋评估需求调查，以优先保证公共住房建设的足够土地供应量。通过详尽的规划设计，房委会尽量避开在城市贵重地皮上兴建公屋，以善用资源，让政府将贵重地皮出售作私人物业发展或其他盈利性项目，避免公屋用地和其他土地用途之间的冲突并使政府能够获得最大化的卖地收入。^[94]因此，地方政府并不会因为公共房屋建设而增大财政负担，反而可能从中盈利，使得公屋建设步入良性循环。

2.多元化的专职管理机构

香港公屋政策之所以能够成功执行还在于设有专门机构负责公屋事宜，1973年4月成立的房屋委员会被普遍视为公屋发展的重要转折点。房委会主要负责制定和推行本港的公共房屋计划，以满足无法负担私营租住楼宇人士的住屋需要，从而实现政府的政策目标。房委会除策划及兴建公营房屋外，还负责管理公共屋邨、中转房屋及临时收容中心；亦拥有和经营部分分层工厂大厦，以及附属商业设施和非住宅设施，为合资格人士提供资助置业的机会。^[95]房委会下辖不同的常务小组委员会，小组成员除包括房委会委员外，还邀请各界人士担任，广泛代表不同专业领域和社会层面，以确保公屋政策的制定与执行能反映社会不同阶层的意见。房委会不仅在城市规划中扮演着积极的角色，着力建设有效率的公屋社区和发达的交通网络，还尽量争取各项配套设施的同步完成，并通过对公屋实施持续的维修、改善和重建计划，提升公屋的居住条件和环境。^[96]香港房委会鲜活地阐释了公共住房运营与管理专业化的重要性。

3.因地制宜的规划布局设计

香港人口密集、住房紧张的现状，迫使政府从地价中获取高额利润来发展社会福利和公共事业，因此决定了公屋建设只能因地制宜，进行高层高密度住宅开发。公屋的总体布局包括线性行列式、丁字形交错排列式、成组成团布置式和混合式等，主要体现在对山体地形的关注、对基地树木植被的利用与保护、对相应设施的配套设置上。^[97]香港公屋楼层多为30～40层，租住公屋近一半面积仅为30～40平方米，出售房屋九成在60平方米以下；现在香港大约47.8%的居民居住在公屋及居屋内，公屋的人均面积为12.4平方米。^[98]香港公屋选址虽不是城市黄金地段，但并非意味着公共交通不便，这是由于公屋的规划设计与城市规划早已连成一体。在公屋建成交付使用之前，周边的公共交通等基础设施网络已配套充分，杜绝了“城市孤岛”现象的发生。香港公屋正是凭借科学合理的规划布局、完善齐备的基础服务、功能恰当的景观活动空间等不断提高市民的生活水平。

4.高水平的财务运营

香港房委会从20世纪50年代起，开始建造大量公屋供中低收入群体居住。其间耗费的人力、财力相当庞大，如果只依赖公屋的低租金收入，无疑会形成巨额赤字。但现实是房委会不但不亏损，反而能够盈利。这主要是因为除了商业楼宇带来可观的收入外，房委会还积极开拓财源。第一，房屋署筹建的公屋和小区内的商铺及档位、泊车位等都属于其名下产业，通过向社会公开招标、竞价出租的方式，向承租者定期收取租金和管理费。近年也采用协商的方式，与具有影响力的商业集团接触，把小区内的大型商场以低于招标价的价格出租，由其分割商铺招商经营。^[99]第二，房屋署还定期对商业楼宇进行改造，通过商业推广展销等活动提高知名度，不仅增加了商户的经营利润，还能够提取更高的租金。这些举措都大大减少了房屋署的工作人员，也为其进一步开发公屋积累了资金。

5.健全的法制保障

香港公屋政策之所以能够延续，法治保障非常重要。主要法规有《房屋条例》《建筑条例》《业主与租客条例》等，在公屋编配面积标准、申请条件、租金标准、复核及退出等方面有着非常具体的规定，以确保享受优惠的都是真正需要的低收入阶层。按照香港相关法律规定，一旦违规将会受到严厉制裁或惩罚。例如，《房屋条例》第283章第26条规定，公屋申请者故意提供虚假材料骗租，一经定罪可判《刑事诉讼程序条例》第221章所规定的5万港币罚款和6个月监禁。^[100]2009年，一名来港定居的内地妇女在被分配了一个公屋单位后，给房屋署职员的感谢信中夹带了100元港币，结果被判入狱3个月。^[101]2012年，香港发展局局长麦齐光和路政署助理署长曾景文，涉嫌在20多年前互相租住对方物业，骗取政府房租津贴，结果遭到廉政公署拘捕并被免职。^[102]

目前在我国，无论是学术界还是政府决策层，日益形成这样一种共识：以租赁为主的公共住房，不仅具有相当的灵活性，还能够有效规避寻租腐败的产生。由以上分析可知，香港公屋模式对内地城市公共住房建设具有较强的实质参考作用。香港30%的居民通过租赁型公屋得到基本住房保障，公屋租金一般只占到市场租金的20%～30%，充分体现了住房的公平性。在经历1997年的亚洲金融危机以后，香港房价一度下跌了一半，但社会并没有出现太大的动荡，其中一个很重要的原因就是公屋起到了“海绵垫”的作用，熨平了房价带来的冲击，尤其是对最低收入、最脆弱群体的冲击。^[103]目前国内的公租房建设以重庆市为标模，被视作新一轮房改的关键步骤，一定程度上与香港的公屋模式很相似。(www.xing528.com)

（三）拓宽融资渠道，整合公租房政策执行力

按照政策规定，公共租赁住房建设资金来源主要包括：财政预算安排的资金、土地出让净收益、公积金增值收益、社会捐赠资金等，其中财政划拨不足部分需要采取向银行贷款的方式解决。由此看来，公共租赁住房建设遭遇的瓶颈是：①财政投入力度不够，住房建设乏力；②融资机制与渠道单一，住房参与平台欠缺；③投资回报不合理，后续筹资困难。因此，如何创新公租房投融资模式，成为当前迫切需要解决的问题。房地产投资信托基金（Real Estate Investment Trusts，REITs）是一种采取基金或信托的组织形式，集合众多投资者的资金，收购并持有收益类房地产或抵押贷款以获得投资收益，并享受税收优惠的投资机构。它不仅可为投资者提供一种更加专业、收益更加稳定的房地产投资工具，还可以在一定程度上达到稳定房产价格、推动房地产业健康发展的效果。^[104]目前全球已有31个国家和地区出台了REITs的相关政策，还有中国、印度尼西亚、越南等4个国家正在考虑引入REITs组织形式和产品类型，如图5-4所示。^[105]

图5-4　全球发展REITs的国家和地区示意图

现阶段试点公租房REITs的优势在于：第一，不仅能够有效打通公租房开发资金链，拓宽政府融资渠道，而且采用资产池打包可以激活用于公租房的资金；第二，政府将地方国有资产用于REITs融资且规定融资资金仅限于公租房建设，不但能够有效抑制潜规则、暗箱操作等行为的产生，还有利于保障政府利益的最大化，甚至可以在公众对公租房溢价的范围内使得国有资产增值^[106]；第三，公租房REITs具有低门槛以及良好的流动性特征，可以大面积吸引社会闲散资金进入公共住房领域，使公共租赁住房具备转型升级的条件与可能。

1.市场需要

作为资产证券化的形式，REITs一旦上市交易，无疑为公众增加了一个稳定的投资渠道。首先，我国民间资本充裕、居民储蓄额较高，截至2013年年末，城乡居民人民币储蓄存款余额已超过44万亿元，如图5-5所示。^[107]这一数据不仅表明我国居民的消费能力不强，还显示当前的投融资渠道比较狭窄。

图5-5　2003—2013年我国城乡居民人民币储蓄存款余额对比

其次，我国还存在诸如社保基金这样追求长期收益的稳定机构投资方，掌控庞大资本却苦于“无路可投”。截至2013年年底，全国社保基金滚存结余4.5万亿元^[108]，如图5-6所示，按照30%的最高可入市金额计算，至少有1.35万亿资金；其中，广东省社保基金累计存量高达6000多亿元，在31省市区中居于首位。^[109]此外，我国保险机构总资产已达8.3万亿元^[110]，如图5-7所示，住房公积金沉淀资金9498亿元^[111]，这些机构的资金都需要适当的投资渠道展开保值增值。公租房REITs因其租金回报率稳定、风险较低的特点，恰好符合这类投资机构的要求。公租房REITs的引入，尤其是在全国范围内的逐步推广，可充盈公租房建设资金来源，并对公租房资金短缺与机构投资者难觅优质投资渠道之间的矛盾起到一定的缓解作用。

图5-6　2003—2013年我国社会保险基金累计结余金额对比

图5-7　2003—2013年我国保险业资产总额对比

2.配套商业

在REITs实际运作过程中，确保成功运行、平稳经营、稳定回报投资者的有效途径就是开发配套商业。比如，香港领汇房地产投资信托基金，就是通过分拆出售公屋小区180多处零售和停车设施，盘活了政府所持有的330亿港币的“闲置资产”，弥补了地方财力的不足，使得沉淀资产价值显性化。^[112]

对于配建型公租房，开发商通常是相关配套商业设施的所有权人，不太可能对之加以收购，但这类物业由于所处地理位置较好，因而租金价格相对较高。对于统建型公租房，常常是按照规划小区相对集中建设，主要保障对象为中低收入群体，因此无意中会导致城市“贫民窟”的形成；同时由于统建型公租房选址一般比较偏僻，公共基础设施配套缺乏，会给租户带来新的困难。但不容忽视的是，公租房小区属于有着精确定位群体的居民社区，住户经济收入水平相当、消费模式相似，给商业消费提供了准确的发展取向，对商家开展同质化精准配套十分有利，从而能够获得较高的商业配套收益。由于将这类配套设施放到市场上进行出租交易后租金价格更高，不存在财政补贴，所以把配套商业设施、停车场等纳入REITs资产池中，自然也能获取与所需现金流相匹配的固定资产收益。

3.向社会租赁住房转变

公租房REITs在房源筹措方面，除了把持现有的公租房房源及相关配套设施以外，还可以探索进行公租房的改造建设。首先，通过专门的资产管理公司进入二手房交易市场，借助手头资金大势收购二手房，或以一定折扣价从急需资金回笼的开发商那里购买项目尾盘。另外，还可参与竞拍银行拍卖的无法偿还贷款的住宅抵押贷款债务人的住房。通过这些方式既增加了可以循环利用的存量公租房，又有效降低了基金购房的边际成本。

其次，对于REITs收购后的这些房屋，可以根据公租房标准加以改造，然后委托给政府公租房管理机构展开公租房运营。或者筹集资金交由信托基金公司选择适合的房地产管理公司，使其依照标准建设公共租赁住房，然后将建成的新房交给政府公共租赁住房管理机构运营。在公租房改造与新建的过程中，值得引起重视的是，REITs基金需与社保、房管等政府机构共同确定公租房的户型结构、建筑面积及内外部配套等。简言之，设立公租房REITs，探索使用市场机制与社会力量解决公共住房问题，不仅能够保障低收入家庭的住房需求，实现政府主导的“公共租赁住房”向市场为主体的“社会租赁住房”转变，还能整合公共租赁住房政策执行力，最终达致对多方有利的帕累托改进。