重视预防式动员，创新应急管理观念

作为应急管理的第一个阶段，预防式动员的目的是为了有效地避免危机事件的发生。著名危机管理学家薛澜指出：“避免危机作为控制潜在危机花费最少、最简便的方法，显然是最好的危机管理”^[43]。然而，由于许多决策者往往先入为主地将危机发生看作无可避免的现象，使得通过预防式应急动员避免危机经常被管理者所轻视，乃至完全忽略。在现实中，通过预防式动员避免危机也成为应急管理过程中最不受重视的一环。创新应急处置的观念，首先要在思想上重视预防式动员，即加强在危机发生之前的应急动员。

1.通过宣传动员加强应急教育，提升防范意识与应对能力

要提高全民应对突发性危机事件的应急能力，首先要诉诸宣传式动员，加强政府与社会的预防、预警能力。一方面，从中央到地方的各级党政部门及其工作人员必须接受良好的应急教育，全面充分地了解和认识危机，能够在突发性极强的情形下准确辨别各种危机。在有效掌握非程序化决策要义的基础上准确评估突发性危机的风险，及时编制突发事件应急预案，以保证危机发生后能够做出快速响应。从侧重点上看，中央党政部门及其工作人员，尤其是领导干部，应当具备高效的紧急决策能力和高超的宏观调控水平，在应急状态下能够集中领导各方、全面掌控全局，有效调配社会资源和力量共同应对危机；对于地方各级党政部门及其工作人员，则应更多地学习和掌握具体的应急措施，诸如对相关人员进行危机教育和应急培训、进行应急模拟演练等，以着重培养其快速反应能力和过硬心理素质，做到未雨绸缪、临危不乱，尽可能预防和控制突发性危机的发生。

另一方面，要大力加强社会宣传教育，提升广大民众的应急防范意识与应对能力。国家要加强对重大自然灾害、公共卫生危机和事故灾难等各类应急常识的社会宣传和学习教育，以全新的眼光和思维看待转型期的社会安全危机，尤其是各地因社会矛盾增发而导致的各类群体性事件。当前，中国在整个社会的应急教育与应急宣传、常识普及和预防培训等方面亟须加强，广大民众的预防责任意识从总体上来看还比较淡薄，大众在日常生活中缺乏基本的防灾自救常识。这要求有关部门必须加大在编制应急科普读物或音像制品等方面的投入，面向公众宣传减灾常识，将应急意识的培养尽快纳入学校教育内容。事实上，预防式动员的根本依托在于社会而不是政府。要将公众切实纳入到危机培训和危机演练的应急体系中来，实现应急教育的常态化、机制化和大众化。通过深入有效的应急动员，建立“人人预防”的应急处置机制，必须要充分发挥非政府组织的力量、有效利用各种民间资源，形成广泛动员、全民参与、共同应对的社会氛围。这不仅有利于避免公众在危机来临时产生过度恐慌心理，促使其进行有效的自我救助和互助，同时也有利于减少社会对政府的过分依赖，有效降低应急管理的经济成本，保持社会稳定大局。总之，必须要教育和引导每一位国民都树立一种应急预防意识，常规状态时多“烧香”，突发状况来临就无需抱“佛脚”了。

2.通过示范动员加强国际合作，学习和借鉴先进国家经验

在预防式应急动员方面，英国、美国、日本等发达国家的成功经验值得我们借鉴。这些发达国家较为强调对应急处置的事前动员，并不约而同地将应急管理的核心内容定位为预防式动员。英国在危机防范上的一个成功经验是经常性地、不遗余力地对尚未发生的危机进行有针对性的模拟演练，使广大民众时时意识到危机的存在。比如，为预防火灾事故的发生，几乎每一栋建筑物每个星期都要举行一次例行的消防演练，演练时间甚至经常在半夜两三点钟，并且要求居住人员在几分钟之内就全部撤出楼外。美国政府在“9·11”事件发生之后，对其国土安全问题进行了重新认识和反思，并成立了国土安全部，专门负责对国土安全的保卫任务；与此同时对可能发生的各种国土安全问题进行预防和排查，使得应对恐怖袭击的能力大大增强。它山之石，可以攻玉，美国政府以危机为契机、化危机为机遇，借助危机不断完善自身应急能力的经验具有很好的示范效应。(www.xing528.com)

由于特殊的地理位置原因，岛国日本饱受自然灾害侵袭。以地震为例，据统计，日本平均每年发生有感地震约1300次，1994—1998年全世界共发生6级以上地震454次，其中日本就有95次，占20.9%，考虑到其国土面积仅占全世界0.25%，日本无疑称得上“多灾多难”。^[44]经过长时间的发展与完善，日本基本形成了一整套以预防为主的应急处置体系。每年的1月17日被定为“防灾和志愿者日”，1月15至21日被定为“防灾和志愿者周”，全国各地都要在这段时间组织进行由广大市民和消防队员参与的危机演习，电视台也要播放防灾类节目^[45]，以培育广大民众自主防灾的意识。因此，日本国民有很强烈的危机应急意识，这种意识的形成很大程度上正是得益于日本的预防式应急动员。从小学到大学的地理常识、人与自然和国文等课程都包含大量应急教育内容，甚至儿童刚上幼儿园，就会被带到地震模拟车上体验大自然狰狞的一面。在日常生活中，政府部门和媒体机构也十分重视面向公众的应急管理教育、技能培训和实战演练。可以说，日本的应急预防体系从中央一直延伸到地方，并从立法方面保障应急动员的正当性。以灾害类应急为例，在中央，日本政府成立了气象厅，负责气象灾害的预测和发布；有关自然灾害的研究机构在全国各地林立，并形成了官方、大学、科研机构以及民间组织良性互动、相互配合、信息共享的多元防范体系，由此保障了灾害研究及其预防的独立性、科学性与权威性。在应急预防的制度建设上，作为防灾减灾的基本法，日本国会制订的《灾害对策基本法》对防灾的组织机构、规划体系和财政投入等各方面都做了详尽规定。“这套法律综合了地震、洪水、海啸、火山、地质灾害等各种不同灾害的预防管理与应对措施，明确了政府各部门和组织在防灾上的责任，各部门可以最大程度在统一的法律框架内联合协作，避免了以部门为主的立法使各项防灾对策难以协调的弊端”^[46]。这些对发展和完善中国的预防式应急动员及其制度建设无疑都具有重要的借鉴价值。

3.通过智囊动员加强科学应对，转变思维以构建预防机制

当然，对于拥有13亿人口和960万平方公里土地的中国而言，应急治理的难度和社会动员的复杂性是人口少或面积小的国家所不可比拟的。作为一个巨大型国家，中国的应急事件不仅种类多、分布广，而且其总体结构和发生频率也呈现出很大的不确定性。这就对应急预防的专业性和科学性提出了更高要求。因此，加强预防式应急动员需要充分发挥科学研究机构以及专业技术人才的重要作用，即要重视智囊动员。应急处置中的智囊动员，就是指在一些特定的应急事件预防过程中，充分发挥智囊机构中的人才精英作用，以此提升应急管理的科学性和有效性。应急监测预警是一个高科技领域，其中人才因素至为关键。在应对一些技术性要求较高的重大危机事件过程中（尤其是一些疫病传播、生化袭击和高科技犯罪等），党政部门在进行预防决策时由于自身技术匮乏和信息不全等因素的影响，很容易出现“群体盲思”，以致严重影响到应急动员的成效。要解决这些技术性要求高的应急管理难题，就要充分利用“外脑”，即发挥各种智囊机构和专家人才的作用。对此，薛澜称之为专家紧急咨询法，并认为其主要表现在智囊机构与事前专家库的建设、专家预测与紧急咨询等方面。^[47]因此，只有建立起针对不同危机的各种科学研究机构，保障充足的经费来源、配备高素质的人才队伍和先进的科研设备，并切实保证各种智囊机构相对独立地工作，才能塑造预防式应急动员的科学性和权威性。“有了强有力的科学研究及其先进成果，很多危机就可以进行科学预测和事前处理，化险为夷”^[48]。在现行法律制度的框架内，智囊机构及其专家人才要敢于跟执政集团“唱对台戏”。即使有些危机由于无法避免而发生时，智囊动员也有助于减少社会公众的心理恐慌，更为关键的是增强应急动员的科学性和准确性。

“有预见的政府做两件根本性的事情。它们使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗；它们在作出决定时，尽一切可能考虑到未来”^[49]。日本等世界先进国家以预防为核心的应急动员经验值得我们借鉴，其中最根本的一点就是要转变思维，切实做好关口前移，加强对危机预防体系建设的应急动员工作。中国政府应加强对危机的“事前”防御，而不仅仅是对“事后”进行处理。虽然目前中国应急管理的思路从字面上来看是以预防为主，但实际工作中大多还处于反应体制的被动局面。事前防范不仅表现在观念落后，更表现在人力、物力和财力的投入捉襟见肘。一些地方政府及其领导干部受GDP政绩观的影响，重经济发展、轻应急工程，重解决、轻预防，重眼前、轻长远，心存侥幸，对有效的预防可以降低危机损失缺乏真正科学的认识，抑或对预防式应急动员视而不见。因而就常常出现这样一种情形：只有当一些重大危机事件业已发生后，才会投入相当大的精力和财力前去应对。近年来，国内外危机事件频发给中国的经济、政治和社会发展敲响了警钟。大量事实和国外经验证明，心存侥幸只会助长危机。以地震灾害为例，2005年11月26日8时49分38.6秒，江西九江、瑞昌间（北纬29.7°，东经115.7°）发生5.7级地震。这次地震震级虽然不高，却造成重大的破坏性影响，根本原因就在于受灾地区的建筑房屋普遍不设防，甚至因震灾曝出大量“豆腐渣”工程。这次地震共造成江西、湖北和安徽等受灾地区8000余人伤亡（其中13人死亡），15万多间房屋损坏，280万人一度紧急避险。^[50]然而，中国的建筑工程不按抗震规范设计、降低抗震标准的状况却并没有就此得到彻底改观。2008年汶川地震和2010年玉树地震又先后以成千上万同胞的鲜活生命为代价，再次对减灾设防工程发出强烈警示：如果再不加强设防管理方面的应急动员，就是对未来和子孙后代的不负责任。联合国前秘书长安南精辟地指出：“灾前的预防比灾后的救援更人道”^[51]，这深刻地指明了预防式动员在应急管理过程中的重要地位，提醒我们必须从过去对突发性危机的反应机制转变到预防机制上来。