探索现代应急动员的根本解决方案

从历史实践来看，高效的应急动员历来是中国政府克服重重困难、战胜各种危机的法宝。然而在当前的社会转型期，应急事件的发生无论是类别、频度抑或是形态、影响都出现了重大变化，这里面既包括传统性的自然危机（自古以来都有的），也有现代性的事故灾难（由于现代社会发展尤其是经济增长带来的，诸如矿难事故等），还涵盖后现代性的生态危机（诸如全球变暖等气候危机和科技污染以及一些新型病菌引发的公共卫生事件），等等。种种新旧危机形态在全球化和网络化时代境遇下被进一步放大。放眼未来，亟须找到现代应急动员的根本出路。

1.应急处置不能告别动员

作为一种非制度化的治理路径，社会动员的根本出路到底是什么？回归制度化抑或是走向终结？客观而言，法治化无疑是当今社会不可逆转的发展趋向，但是如果社会动员完全走向制度化的话，无疑会丧失其主体性和独特优势。然而从另一方面讲，未来的社会动员又不能完全无视法治化的总体趋势，为了防止随意性又必然要打上规范化的痕迹。事实上，在应急处置过程中，诉诸大规模社会动员固然能够在短期内起到立竿见影的效果，但由于手段和方式过于激烈极易使人联想到计划经济时代的群众运动模式。举例说明，在2003年“非典”和2009年甲型H1N1事件中的大规模动员确实对广大民众的日常生产生活带来了诸多不便，在动员的程度、方式手段等方面也都确实有过往群众运动的一些影子。在这种情形下，实践界和理论界的一些人提出应急处置应当“告别动员”。^[23]应急处置是否应该“告别动员”？这不仅是一个学理问题，更是一个值得探讨的现实问题。

事实上，当前中国政府的社会动员体制，基本上可以说是一个主要用于应对重大事件的体制。这些重大事件除了包括重大危机之外，还包括其他突发性事件以及一些重大庆典和重大活动等。这是因为在重大事件以外的其他管理领域，依法治国已经基本成为中国共产党的主要执政方式和治理模式。^[24]因此，如果上述“告别动员”的命题能够成立的话，那么在其他领域内的社会动员显然也完全可以有同样的理由“被告别”。这样的判断很明显在事实上不能成立。在应急状态下，瓦解社会正常秩序的特定事件正在迅速发展，由此释放出来的危害性后果在不断扩散，整个社会由此处于紧急状态。面对应急境遇，执政者假若仍然按照常规方式进行处理，就无法保证反应的敏捷性与行动的有效性，甚至其自身存在的合法性依据都会遭受质疑。因此，在这种紧急状态下，迫切需要执政者快速行动起来，通过深入有效的应急动员来共同解决危机。

从策略上来看，应急动员的基本程序是：提出明确的近期目标，把这些目标作为压倒一切的优先项目，从整个政治系统中动员和训练大量的干部传达、贯彻这些目标，并组织、动员群众来参与和实现这些目标。^[25]这里面有一个清晰的发展逻辑是：由初期行政系统内部的政治动员伸展到行政系统外部的社会动员。一般而言，政治动员的优势在于强度、速度和力度，但由于政治动员的成本较高其往往表现为“运动式”^[26]；而反观社会动员的优势则在于广泛性、深入性和持久性，并在应对复杂性、多样性和长期性危机过程中更为有效。总体来看，转型期社会动员的主要价值之一即是应急管理。这具体表现在：其一，全面的社会动员有利于快速集中社会资源和各方力量，为最终控制和战胜危机创造了前提条件；其二，有效的社会动员有利于防范和避免相关人群的恐慌心理，并为广大民众战胜危机提供强大的精神动力；其三，深入的社会动员有利于激励和引导新生民间组织参与应急管理，为决策者进行应急管理培育必要的配合力量。所以对于一个有责任的政府而言，应急处置时与其忙忙碌碌、疲于奔命，不如适时放权、善于动员，充分发挥执政才智，创新制度和体制，调动各种社会性组织在应急动员中的能动性，降低动员成本，提升动员效益。

2.力避“一刀切”式的动员

从实践效能方面分析，应急动员并不能一概而论。这是因为动员效果会由于具体危机的类别、形态乃至影响不同而呈现出较大的差异性。大体上来讲，在“一致性危机”中的应急动员往往在难度上较小而实效性较强，而在“分歧性危机”中的应急动员不仅操作难度较大、实效性较差，甚至经常会取得适得其反的效果而最终使社会动员陷入困境。根据《中华人民共和国突发事件应对法》的分类，突发性危机事件大体上可以分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。在这四类危机中，“一致性危机”主要是自然灾害和公共卫生事件，而大多数事故灾难和社会安全事件则属于“分歧性危机”。通过一些有代表性的典型个案来论证，在“九八”抗洪、汶川地震、玉树地震以及舟曲泥石流等自然危机中的应急动员总体上来看取得了重大成效，国内民众在面对共同的灾难时能够积极响应党和政府的号召，做到“万众一心、众志成城”；在甲肝流行、“非典”事件和甲型H1N1等公共卫生危机的应急动员过程中，虽然大规模的举国动员一度给民众的正常生活带来不便，但在共同的敌人——各种疫病面前，基于利益的高度一致，应急动员的主客体还是能够基本达成统一。然而，在很多事故灾难尤其是矿难等生产责任事故以及一些社会安全危机主要是重大群体性事件中，由于动员主客体之间利益的冲突与分歧，致使应急动员效果往往不佳，甚至在个别事件中，一些党政部门基于应急需要而进行的社会动员，常常被解读为单方面维护自身利益，反使其与民众之间的矛盾进一步激化，从而造成完全相反的效果。(www.xing528.com)

应急动员的实践效能由于各类危机的具体形态不同而呈现出差异性，这就要求在提出改善思路的时候不能“一刀切”，而是要具体情况具体分析：对于多样化的危机事件使用不同的应急动员策略，并据此找到改进应急动员的前进方向，这样才有可能探寻到现代应急动员的根本出路。在“一致性危机”的应对过程中，现有制度和体制具有较为明显的优越性，关键是要维系已有的应急动员优势，改进的方向主要是动员方式及其手段的不断革新，并充分挖掘民间力量的动员潜能，总体而言主要是针对应急动员本身进行改进完善。而在“分歧性危机”的应对过程中，现有的制度和体制已然面临严峻挑战，一般意义上的应急动员由于遭遇各种困境而无力成为化解危机的有效路径，甚至其本身都极有可能成为危机因子。比如党和群众本来是“鱼水关系”，党离不开群众，群众也离不开党，但在当前各类群体性事件频频发生的背景下，党与群众血肉相连的关系在一定时空、一定范围内正在演变为“水火关系”。^[27]在这样的情形下，显然已经不能就应急动员本身提出改进思路，而是要跳出应急动员的窠臼，从更大的范围和更深的层面来探寻革新的路径。事实上，目前中国所发生的大多数群体性事件，无一不暴露出当地党委、政府在执政理念、管理体制、运行机制、群众路线、工作作风、治理方法等诸方面存在的深层次问题。广义社会动员指向一种现代化过程，“分歧性危机”的应对不能完全仰仗应急式的对策治理和一般意义上的应急动员，而必须要标本兼治，走出就事论事的路径依赖，以大智慧、大气魄和大勇气加强党和政府的自身建设，理顺体制，创新机制，健全制度。从现代化层面的社会动员来看，就是要仰仗现代化政治体制改革的不断推进以及广大民众公平正义利益的不断实现。

3.基于现代化，超越现代性

中国的现代化发展正处于全球化时代的背景下，当代中国社会发展的最主要特征是社会转型与体制转轨的不期而遇。传统的、本民族的因素裹挟着现代的、外来的因素必然带来价值的错位和冲突的频发，这些势必成为大量危机生成的风险因子。作为发展中国家的中国，当前的主要问题是在整体上实现现代化，获取现代性。然而，在世界风险社会的时代境遇下，“为获得现代性所引发的问题和现代性所导致的问题已经纠结在一起”^[28]，即“财富—分配”领域所引发的现代性危机与“风险—分配”领域所引发的后现代性危机相互交织，再加上一些前现代性的危机并没有在中国完全消失，使得危机的分布在宏观上呈现出复合性的总体特征。

在广义层面指向现代化的社会动员，必须要适应这种总体特征。对于现阶段的国家而言，“财富—分配”仍然是主要矛盾，但是“风险—分配”的矛盾同样不可轻视。两者不可偏废其一，这是因为“在世界风险社会中，风险定义的政治学和亚政治变得特别重要。风险已经成为政治动员的主要力量，常常取代如与阶级、种族和性别相联系的不平等之类的变量”^[29]。也就是说，应急动员的关注点不应再仅仅聚焦于单一的、当下的、某一事件式的危机，而理应树立更为宽广与宏大的视野，将动员的触角伸向多元的、未来的、总体情势的风险时代。应急动员是化解危机事件、消除风险因子的有效武器，然而应急动员本身也可能是携带风险的，此中关键取决于动员者选择什么样的动员观和动员模式。进入21世纪，中国的社会发展进入了又一个新的历史时期，即在实现以工业化、城市化为标志的现代化的同时，还要完成从以计划经济为特征的总体性社会向以市场经济为特征的多元化社会的转变。在这一巨大的变迁过程中，“风险社会”这一舶来语对于我们而言，绝不仅仅是一个遥不可及的他者话语，而是一个必须要切实正视的现实课题。^[30]如何在这亘古未有的历史大变局当中寻求突破并实现更好的发展，考验着中国政府的应急动员智慧。

人类正处于全球化时代。贝克指出：“全球化暗示着国家结构的弱化，以及国家自治和权力的弱化。”^[31]世界风险社会的现实境遇对“民族国家本体论”带来前所未有的冲击，并吁求一种“全球主义”的应对思路。事实上，风险的世界性带来的必然是危机的全球化。诸如全球变暖、气候灾难等生态危机以及一些扩散性极强的传染病和恐怖活动的频频发生，意味着任何国家内部的危机都有可能演变成为外部危机，进而很快波及与其有紧密联系的国家和地区，最后可能将整个世界引入危机和灾难中。实践表明，全球化时代的风险单靠民族国家本身和冷战时期建立的以西方为中心的一些国际组织和机制已很难进行有效的控制和管理。^[32]对于种种世界性公共危机的应对，中国的应急动员应当具有更加宽泛的地域性，超越国界走向世界范围，实行多元动员主体治理全球风险，加强国际合作共同应对危机。只有首先造福于整个人类，才能最终彻底地造福于自身。