比较不同转基因产品标识政策的类型

根据国际农业生物技术应用服务组织最新的年度报告：“从1994年到2014年10月，共计38个国家（37国+欧盟28国）批准转基因作物用作粮食和饲料或释放到环境中，涉及27种转基因作物和357个转基因事件的3083项监管审批。其中1458项审批是关于转基因作物用于食品（直接使用或进行加工处理），958项审批关于转基因作物用于饲料（直接使用或进行加工处理），667项审批是关于转基因作物种植或释放到环境中。批准转基因作物事件的国家和地区中，日本位居第一（201个转基因作物事件），其次为美国（171个，不包括复合性状事件）、加拿大（155个）、墨西哥（144个）、韩国（121个）、澳大利亚（100个）、新西兰（88个）、台湾地区（79个）、菲律宾（75个）、欧盟（73个，包括已到期或在续订过程的批文）、哥伦比亚（73个）、南非（57个）和中国（55个）。玉米是获批事件最多的作物（在29个国家中有136个事件），其次是棉花（在21个国家中有52个事件）、油菜（在13个国家中有32个事件）、土豆（在10个国家中有31个事件）及大豆（在28个国家中有30个事件）。”[33]由于转基因产品的风起云涌，转基因产品的安全性在全球引起广泛争论。欧盟对转基因产品和作物态度强硬，欧洲许多国家甚至立法禁止种植转基因作物。在一些发展中国家，比如印度，虽然面临着食品短缺的情况，但对于转基因食品，民众还是持反对态度。据悉，全球已有64个国家要求食品标注转基因标签。

作为产品标识，是一种以过程和生产方法为基础的标识，和其他类别产品的标识（例如重量、成分）有较大的区别。转基因产品标识不是单纯地在标签上加注说明“转基因”就能到达标识要求。转基因是产品的生产方法，这种特性伴随着产品生产和加工的全过程，需要详细的制度规定和执行措施来保障标识的真实性。不同国家的转基因产品标识的管理相关法律法规在制度设计层面有不同的目的：有的国家是为了维护消费者知情权和选择权，让消费者对产品市场产生信心；有的国家是把转基因标识作为风险预防和风险管理；还有的国家是为了保护本国的非转基因作物和农业，增加进口转基因产品成本等。各国在制定本国的转基因产品标识政策时一般会综合考虑本国传统农业和转基因农业的现状，生物技术的发展水平，转基因农产品国际贸易的状况，消费者的宗教信仰和环境保护等因素，采用了不同的方式来进行转基因产品的标识。

虽然目前尚无证据表明转基因产品会引起特殊的健康危险，但出于其可能对生物多样性、生态环境和人类健康构成不可预知的潜在危险，西方发达国家的消费者对转基因产品的接受程度也发生变化，纷纷要求对消费转基因产品具有知情选择权。但国际上对于转基因产品采取何种标签管制方式存在着比较大的分歧。消费者组织、环保组织和部分科学家认为采取加贴标签的管制方式；而转基因作物的种植者、生产商以及研发机构则反对加贴特殊标签，各国政府在实际管制中所采取的方式也大不相同。转基因产品的标识主要有自愿标识和强制标识两大类，强制标识又分为以过程为基础的标识和以产品为基础的标识两类。自愿标识是通过界定转基因产品和非转基因产品，然后由产品商决定其标识相应的信息与否。相反，强制标识要求产品商（制造者、加工者、零售者）标识是否包含或者有来源于转基因的成分。

2005年国际消费者协会将各国转基因标识政策划分全面强制性标识、部分强制性标标识以及自愿标识，这三种标识管理方式既有相似之处，也有不同之处。

1.三种标识类型的相似之处

第一，保障公众知情权。

三类不同类型的标识管理政策都充分关注公众知情权，对已经确定的健康风险都要求强制标识，以满足公众知情选择的自由。保障公众知情权包括两个方面：

一是指转基因产品和其传统产品存在重大的改变，通常的使用名不能够描述新产品时，必须对转基因产品强制标识。可以认为三种模式都规定转基因食品和传统食品存在不同时，应当进行标识。美国食品药品管理局规定在转基因技术对食品产生实质改变时，要求对转基因食品强制标识。欧盟1829/2003号《转基因食品和饲料规则》前言22规定：“转基因食品和传统食品不同的特征必须揭示，包括组成、营养价值、营养影响、使用目的和、某些人群的健康影响以及可能引起道德或宗教关注的特性。”我国2008年施行的《食品标识管理规定》第18条第3款规定了属于转基因食品或者含有法定转基因原料的，应当在食品标识上标注中文说明。比较来看，美欧的规定采用明示的方式，明确规定与现存食品不同的转基因食品应当进行强制标识。我国的规定采用默示的方式，因为我国规定转基因食品应当标识，其中必然包括和传统食品不同的转基因食品的标识。对于这种不同的程度的认定，欧盟不仅要求和传统食品不同的客观特征，还包括道德和宗教关注这种和食品营养无关的主观原因。

二是对转基因产品致敏性必须标识。如果新产品中包含一个致敏成分，消费者通过食品名称不能预见到致敏成分的出现时[34]，必须明确标识。几乎所有的转基因产品标识管理政策都认同致敏性标识。食品法典委员会在《来源于转基因植物食品的食品安全评估行为指引附件》第2段指出：“现在没有值得信赖的明确的测试可以预测新表达的蛋白质可能引起人类的过敏反应。”[35]致敏性的规定是保障公众知情选择权的一种，属于健康警示型标识，能够保障某些过敏体质消费者的身体健康，是非常重要的。常见的致敏源包括花生、牛奶、贝类和坚果等中可能含有的致敏性蛋白。美国在《来源于新的植物不同性的食品的政策申明》中要求对转基因产品可能产生的致敏性进行标识。欧盟1829/2003号《转基因食品和饲料规则》第13.2.4条规定了转基因食品对某些人群有可能产生过敏时，应当标识。我国2002年制定、2007年被废止的《转基因食品卫生管理办法》第16条专门规定了：“转基因食品来自潜在致敏食物的，还要标注 ‘本品转✕✕食物基因，对✕✕食物过敏者注意’。”现行的2007年公布的《新资源食品管理办法》和2007年公布的《食品标识管理规定》都没有对转基因食品潜在致敏性进行标识的规定，忽略了转基因产品可能产生消费者无法从食品名称中判断的致敏性的特性，这无疑是我国转基因产品标识管理政策的一个漏洞。

第二，采取预防风险措施。

无论是以美国为首的自愿标识政策、以欧盟为首的全面强制标识政策还是以中国为首的部分强制标识政策，都坚持以预防风险为指导来制定自己的转基因产品标识政策。

预防风险是在科学不确定性的情况下进行实际性决策时考虑到的核心问题。科学的不确定性可以分为技术上的不确定性和认识上的不确定性等类型，在各种类型的不确定性之间存在着协调，如果接受高水平的技术不确定性，允许模糊的、不精确的、定性的信息存在，则可以在一定程度上减少认识上的不确定性。用预防风险的态度对转基因产品使用和释放的风险进行评估和管理，得到了各国科学家和公众共同认同。

预防风险分为一般认同预防风险和强烈认同预防风险。

一般认同预防风险往往根植于功利伦理，包括风险/成本效益分析。在这种背景下，预防风险可以作为管理已经通过风险分析确认的风险的一种选择。例如，《里约宣言》对成本和效益进行了权衡，在《生物多样性公约》的前言中“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”《气候变化框架公约》的第三条中也有类似的措辞。

强烈认同预防风险推崇环境的固有价值，一般是建立在以生态为中心的观点的基础上或者建立在对非人类和生态系统的责任的考虑之上的。这种观点对监管机构采取行动方面具有积极的意义，如对风险管理程序的实施。1998年，翼幅会议通过了翼幅声明（Wingspread审慎原则）：“当某些行为对人类的健康或者环境造成威胁时，即使在科学上某些因果关系还没有完全清楚的情况下，也应该使用预防原则。”

预防风险在转基因产品标识管理政策上的运用，体现在四个方面：一是实施转基因产品标识的保护措施作为对转基因产品科学不确定性的回应。二是将转基因产品潜在危害支持证据的举证负担转移。因为只要生产者经营者进行了标识，产品潜在危害的举证责任就转移给了科学家，而公众也得凭自己的认识去判别产品是否会存在潜在危害。三是在标识转基因产品时为了规避风险可以探索不同的标识方法。四是将利益相关者纳入政府制定转基因产品标识管理政策的过程。

以美国为首的实行转基因产品自愿标识政策的国家和地区的政府认为，人们食用转基因产品几十年，还没有真正发生转基因产品危害人类生命健康和生态安全的事件，所以对转基因产品实施自愿标识管理政策。只有当有科学证据举证转基因产品确实危害人类生命健康和生态安全时才需要强制标识。从预防风险出发，美国政府在制定转基因产品标识管理政策时始终有个底线措施，即严防转基因作物侵入现有的天然农业生产系统和天然食品供应系统。美国的种植转基因作物的农田大部分都是远离天然农业和与世隔绝的新开垦田地。(www.xing528.com)

以欧盟为首的实行全面强制标识政策的国家和地区的政府认为，只要转基因产品存在科学上的风险，即使现在的科学技术本身还无法确证这种风险的存在，从预防风险出发，就应该提醒公众这种潜在风险的危害。所以，对转基因产品的标识管理实施了从“农场到餐桌”的严格管制，只要在生产过程中使用了转基因技术或者使用了转基因成分，即使最后的产品中已经无法检测到转基因，都必须对此产品作出“转基因产品”的标识。

以中国为首的实行部分强制标识政策的国家和地区的政府认为，转基因产品的潜在危害既没有欧盟所预测的那样大，也没有美国人强调的那么少。从预防风险出发，只要最后的产品中能够检测到转基因成分，就需要标识转基因产品。如果已经检测不到转基因成分，那么转基因产品的潜在危害就已经不再存在，可以不视其为转基因产品，因而无须标识。

2.三种标识类型的不同之处

第一，转基因产品定义不同。

2009年，食品法典委员会的食品标识分委员会在《预包装食品标识一般标准修订草案：定义》中建议：“转基因技术获得的食品或食品成分”是指组成或包含由现代生物技术获得的转基因生物的食品或食品成分，或者由现代生物技术生产的转基因生物所生产但不包含该生物的食品或食品成分[36]。该定义注重对转基因食品的严格的法律规制。有专家认为凡是通过基因重组技术的使用发展而来的作物（和相关产品）都可以称为生物技术产品、转基因产品、转基因作物等相似概念。

“美国是以产品为中心进行定义，只要能像往常产品一样安全消费就行；而欧盟则更多的关注生产过程，尽管最终证明对人体没有风险，但只要在生产过程中使用转基因物质，皆可定义为转基因食品。”[37]欧盟2004年规定，只要在生产过程中使用了转基因成分，无论最后产品中是否检测得出转基因成分，都需要标识。我国2007年颁布的《新资源食品管理办法》中“因采用新工艺生产导致原有成分或者结构发生改变的食品原料”指的就是转基因食品，我国对转基因食品的管理着重在最后的食品中是否检测出转基因成分，如果检测不出，就不认为是转基因食品。

第二，对实质等同理解不同。

美国食品药品管理局于1992年公布的《来源于新的植物不同性的食品的政策申明》中认为，转基因植物的组成“实质类似”于传统食品的组成，因此一般认为是安全的。美国政府认为，当转基因食品实质等同于传统食品时，没有必要进行风险评估，也无需强制标识。欧盟第1829/2003号《转基因食品和饲料规则》认为：“转基因食品的实质等同是短期的，值得争论的，实质等同是转基因食品风险评估的关键一步但不是风险评估本身。”[38]要求从预防风险的角度出发，对转基因产品实行全面强制标识。我国2007年《新资源食品管理办法》第26条规定：“实质等同，是指如某个新资源食品与传统食品或食品原料或已批准的新资源食品在种属、来源、生物学特征、主要成分、食用部位、使用量、使用范围和应用人群等方面比较大体相同，所采用工艺和质量标准基本一致，可视为它们是同等安全的，具有实质等同性。”因而，我国政府实行部分强制标识。

第三，管理原则不同。

美国政府从“可靠科学原则”出发，反复强调科学是管理体制的基石[39]，认为转基因产品不可能比传统食品不安全，用的是“无罪推定”的策略。即如果我们不能提出科学证据证明转基因产品是不安全的，就假定转基因产品是安全的。美国将“可靠科学原则”作为转基因产品标识管理政策的理论基点，意味着美国政府不会对转基因产品实施强制标识，只有可靠的科学证据证明风险确实存在并可能导致损害时，政府才会采取强制标识管理政策。欧盟采用了“预防原则”作为管制转基因产品标识管理的理论基础。欧盟认为，对转基因产品进行评估的科学数据的获得需要一个漫长的过程，政府不可能等到有了确切的危害结果发生之后才实施管制措施，因此，欧盟制定了严格的转基因产品全面强制标识管理政策。我国的转基因产品标识管理政策中，没有直接提出风险预防原则，但2009年的《食品安全法》用整整一章的篇幅规定了风险监测和评估，在我国的《农业转基因生物安全管理条例》中都实际考虑了该原则。

第四，标识形式不同。

美国由生产商自愿决定是否进行转基因的标识，因此无论是转基因或者非转基因标识都是可行的。欧盟规定，标识必须采用精确的字句，放在合适的位置，包装食品放在成分清单或清单脚注中；没有成分清单的包装食品放在标签上；非常小包装或没有包装的食品，放在展示牌上；餐馆使用了转基因食品的，标志在菜单中；食堂则对加工后的转基因食品无须标识，而对未加工的转基因食品需要标识。中国要求列入农业转基因生物目录的农业转基因生物，由生产、分装单位和个人负责标识；未标识的，不得销售。经营单位和个人在进货时，应当对货物和标识进行核对。经营单位和个人拆开原包装进行销售的，应当重新标识。

第五，阀值的规定不同。

美国不要求强制标识，没有阀值的要求。市场流通的大部分转基因产品都不会自愿标识自己是转基因产品。欧盟对转基因产品要求强制性标识，除非能够证明产品中转基因成分的出现是偶然的，技术上不可避免的，并且该转基因成分在欧盟已经获得批准的时候，当转基因成分低于0.9%时，可以不用标识。中国的法律没有规定转基因产品的阀值，可能因为《新资源食品管理办法》不是对转基因食品制定的专门法律。

第六，标识的产品不同。

美国要求转基因产品和传统食品实质不同时必须进行标识。欧盟规定转基因生物和由转基因生物组成的食品都要进行标识，即便在最终的产品中检测不出转基因成分的也不能例外，主要通过可追溯性的身份保存来保障执行。中国要求转基因产品的标识，主要通过检测的方法来保障执行。日本对通过转基因安全性认证的大豆、玉米、马铃薯、油菜籽、棉籽5种农产品及以这些指定农产品为主要原料，加工后仍然残留重组基因或由其编码的蛋白质食品进行标识。