新时代西部地区绿色发展制度构建的研究

西北大学　林建华副教授

2019年3月19日中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过了《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，提出推进西部大开发形成新格局的三方面主要内容：一是要更加注重抓好大保护，把生态环境保护放到重要位置，坚持走生态优先、绿色发展的新路子。二是要更加注重抓好大开放，发挥共建“一带一路”的引领带动作用，加快建设内外通道和区域性枢纽，完善基础设施网络，提高对外开放和外向型经济发展水平。三是要更加注重推动高质量发展，贯彻落实新发展理念，深化供给侧结构性改革，促进西部地区经济社会发展与人口、资源、环境相协调。

西部地区既是我国重要的生态屏障和自然资源储备区，也是生态脆弱区。凭借资源优势，西部地区成为我国的能源、化工和原材料供应基地，在经济发展的同时，也使资源环境遭到严重破坏，不可持续问题突出，因此，加强生态环境保护和建设始终是我国实施西部大开发的根本。围绕《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》中形成大保护新格局的要求，结合我们在《西部大开发20年：中国西部地区繁荣发展道路》一书中对实施西部大开发战略20年西部地区绿色发展存在的问题及其根源的分析，新时代西部地区走绿色发展的新路子并最终实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调的新格局，必须转变传统的依赖资源优势所形成的资源型经济，一方面要对传统资源型产业进行升级改造，推动西部地区资源型经济实现绿色发展；另一方面要培育和壮大符合绿色发展的新兴产业，以有效降低西部地区对资源型产业的依赖，从而形成符合绿色发展的经济体系。无论是推动传统资源型经济的绿色发展，还是培育和壮大符合绿色发展的新兴产业，都要求西部地区既有走绿色发展道路的愿望，也有走绿色发展道路的能力，二者相辅相成，缺一不可。

西部地区绿色发展的目标要得以实现，首先，必须形成走绿色发展道路的愿望。为此，要以实现绿色发展为目标进行制度创新，建立起符合绿色发展的制度体系和相应的激励约束机制，形成促进绿色发展的制度环境，促使各类经济主体的行为朝着符合绿色发展的方向改变。其次，必须培育和提升西部地区走绿色发展道路的能力。为此，应积极推动西部地区经济、社会、文化等各类组织的形成和成长，有效提升西部地区自身发展能力，尤其是创新能力，使西部地区既有走绿色发展道路的愿望，也具备走绿色发展道路的能力，从而促进西部地区绿色发展新格局的实现。

具体而言，推动新时代西部地区绿色发展新格局的实现应着力于制度创新和能力建设，通过制度创新释放各类主体创新创业的积极性和主动性，促进西部地区的内生发展能力的提升。具体包括以下几方面内容：(www.xing528.com)

第一，建立新时代西部地区绿色发展新格局的制度体系。制度是制约经济主体行为选择的重要因素，合理的经济体制和资源分配调节制度，有利于激励资源积累和环境保护的行为。西部地区走生态优先、绿色发展的道路依赖于符合绿色发展目标的制度体系的构建。应以实现经济绿色发展为目标进行制度创新，逐渐形成资源合理开发、利用和积累的制度体系，为西部地区绿色发展新格局的形成提供平台。因此，必须改革西部地区以资源型经济发展为导向、以片面追求经济增长为目标、以粗放发展为特征的制度体系，建立推动绿色发展的经济体制和利益分配制度，推动经济发展方式由破坏资源环境的粗放模式向资源环境友好的集约模式转型；建立推动绿色发展的绩效考核评价制度，根据国家主体功能区规划，针对不同区域的主体功能定位确定不同的绩效考核评价体系，推动西部地区不同区域因地制宜，确定自己的绿色发展方向和具体实施路径。只有建立起符合绿色发展的制度体系，才能调动起各类主体推动绿色发展的积极性和主动性，从而保障西部地区走绿色发展的道路，实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调的新格局。

第二，建立新时代西部地区绿色发展新格局的激励机制。激励机制的设计就是要使制度的激励正确，以发挥制度绩效。激励机制不仅影响制度安排的效率，而且会影响制度安排的作用方向。西部地区绿色发展新格局的实现应在制度创新的基础上，建立合理的激励机制，为经济绿色发展转型提供动力，使制度安排朝着有利于充分调动和发挥西部地区经济主体绿色发展的积极性和创造性、各类主体更加注重内化能力建设的方向努力。在新时代推进西部地区形成绿色发展新格局的过程中，应充分发挥市场机制的作用，通过建立资源环境友好的利益分配格局诱导形成符合绿色发展理念的生产方式和生活方式，使各类主体由绿色发展理念的被动接受者转变为积极主动的践行者，从而提高绿色发展制度体系的绩效。同时，还要建立相应的约束机制，在完善促进绿色发展的法律法规体系的基础上，强化政府的监督管理责任，加大执法监督力度，通过对资源环境损害评估、问责、追究与赔偿，提高违法成本和惩罚标准，确保促进绿色发展的法律法规得到有效实施。

第三，促进新时代西部地区绿色发展新格局的组织成长。西部地区绿色发展新格局的实现需要有力的组织保障，包括政治组织、经济组织、社会组织和文化组织。由于经济发展落后、市场机制不健全，西部地区缺乏良好的组织体系，极大地制约了西部地区的发展水平和发展能力，因此，应围绕绿色发展进行相应的体制、机制创新，消除体制性障碍和机制性梗阻，促进各类组织的形成和成长，尤其是符合绿色发展方向的经济组织的形成和成长。与东部地区相比，西部地区各类经济组织发展严重不足，如2017年，东部地区有企业法人10，500，721个，西部地区只有3，141，893个，东部地区是西部地区的3.34倍。由此可见，西部地区应深化行政体制改革，转变政府职能，厘清政府、市场、社会组织三者边界，政府应着力为各类市场主体打造权利平等、机会平等、规则平等的统一开放、竞争有序的现代市场体系，做到规则公开透明、监管公平公正、服务便利高效，保护市场主体经营自主权、财产权和其他合法权益，为各类市场主体投资兴业创造良好的发展环境。同时，要积极采取措施鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力，为推进新时代西部地区绿色发展新格局提供坚实的基础。

第四，促进新时代西部地区绿色发展新格局的能力提升。西部地区长期以来形成的资源型经济发展模式不仅使西部地区经济发展陷入困境，而且严重制约了西部地区发展能力的养成和提升。西部地区绿色发展新格局的形成，要求改变对原有资源优势的过度依赖，基于绿色发展理念，在对原有产业升级改造使其符合绿色发展要求的同时，着重发展接续产业和植入新的绿色主导产业。然而，不管是传统的资源型产业的绿色转型，还是新兴的符合绿色发展的产业的培育和壮大都取决于西部地区自身是否具备绿色发展转型的能力，主要包括创新能力、自我发展能力、内生增长能力等。但由于西部地区经济发展落后，收入水平和资本回报率相对较低，缺乏对人才和资本的吸引力，导致大量人才和资本外流，严重制约了西部地区的创新能力和内生增长能力，使西部地区绿色发展的推进缺乏人力资本和物质资本支撑。因此，西部地区必须着力于自身发展能力的培养和提升，进一步放宽市场准入，优化营商环境，切实降低制度性交易成本，更大激发市场活力和社会创造力，促进西部地区经济社会发展，增强对人才和资本的吸引力，从而提升西部地区走绿色发展道路的能力，推动新时代西部地区绿色发展新格局的形成。