政府采购管理的内部控制措施

1.政府采购管理体系控制

（1）建立健全政府采购业务内部管理制度。行政事业单位在执行政府采购业务的过程中，既涉及本单位外部的相关环节与程序，也涉及本单位内部的相关环节与程序。行政事业单位应在符合国家规定的基础上，通过梳理政府采购业务流程，对本单位政府采购业务管理现状进行全面分析与评价，建立健全政府采购预算与计划管理、政府采购活动管理、政府采购验收管理等政府采购内部管理制度。这些政府采购内部管理制度主要明确以下内容：政府采购业务管理机构和相关岗位的设置及其职责权限；政府采购业务的工作流程；政府采购业务相关的审批权限和审批责任；政府采购业务相关的检查责任。

科学制定政府采购预算管理制度。政府采购预算管理制度是规范我国行政单位政府采购行为的基础准则，为行政事业单位政府采购标准与系统化建设提供了依据。行政事业单位要注重制定政府采购预算制度的科学性、合理性、完善性以及实用性。首先，单位应依据国家制定的相关政策方针，结合各部门实际情况进行合理编制。其次，在编制过程中，依据政策采取统一的预算标准，包括预算表格、预算计量方式、预算数据处理程序等，用以促进各部门预算管理协同性，强化部门间的有效沟通与数据信息共享。此外，在制度编制过程中，应保证预算管理项目的全面性与实用性，其内容不仅需要涉及各项财政支出，也需涵盖一定的预算项目规划、资金成本管理等。

（2）合理设置政府采购业务管理机构和岗位。由于行政事业单位的政府采购业务规模、内外环境等因素各不相同，各个单位政府采购管理组织体系的具体设置也有所不同，但一般情况下都应当包括政府采购业务决策机构、政府采购业务实施机构及政府采购业务监督机构。

行政事业单位可以成立本单位的政府采购领导小组或委员会，作为专门履行本单位政府采购管理职能的决策机构。政府采购领导小组或委员会在本单位政府采购业务管理组织体系中处于领导核心地位，其成员由单位领导、政府采购归口部门、财会部门和相关业务部门的负责人组成。作为本单位政府采购业务决策机构，政府采购领导小组或委员会应当履行以下主要职能：审定政府采购内部管理制度；研究决定重大政府采购事项，审定政府采购预算和计划；协调解决政府采购业务执行中的重大问题；其他相关决策事宜。

行政事业单位的政府采购实施机构包括政府采购归口部门、财会部门以及相关业务部门。相关业务部门是行政事业单位政府采购申请的提出部门，具体承担的工作包括：申报本部门的政府采购预算建议数；依据本单位内部审批下达的政府采购预算，结合实际工作需要编制政府采购计划，提出政府采购申请；对政府采购文件进行确认，对有异议的政府采购文件进行调整、修改；提出采购资金支付申请。

政府采购业务部门或者指定政府采购归口管理部门承担以下职责：拟定政府采购内部管理制度，并根据有关规定及时修订；汇总审核本单位各业务部门提交的政府采购预算建议数、政府采购计划、政府采购申请；按照有关规定确定政府采购组织形式和政府采购方式；组织处理政府采购纠纷；政府采购信息进行统计和分析；做好政府采购领导小组或委员会交办的其他工作。

财会部门负责本单位政府采购的预算管理及政府采购资金的支付，主要职责包括：负责汇总编制本单位政府采购预算、计划，报有关部门批准后，下达各业务部门执行；及时转发有关规定及政府采购相关信息；复核政府采购支付申请手续，办理相关资金支付；依据规定，对政府采购业务进行账务处理；与政府采购部门沟通，核对采购业务的执行和结算情况。

行政事业单位政府采购要由统一的部门进行集中管理，政府采购管理部门的设置一定要结合单位的实际情况，并且考虑到政府采购的专业程度，比如对复杂采购行为要设置独立的采购管理机构，而对于采购行为简单，资金不高的则可以由本单位的财务人员以及物资管理部门共同组成。行政事业单位政府采购通过政府采购中心可以保证采购项目的质量，而且有助于降低公共财政资金的支出。另外行政事业单位也要积极依托信息平台，实现政府采购管理的科学化。行政事业单位在进行采购之前，要先将采购信息发布到统一的平台中，以便各个供应商可以了解到采购信息，进而让更多的供应商参与到竞争中，给政府采购提供更多的选择。同时通过信息平台还可以实现政府采购行为的透明化与公开化。

行政事业单位的政府采购监督部门，通常为内部审计部门，其主要职责：监督检查业务部门和政府采购部门执行采购法律法规的情况，参与政府采购业务质疑投诉答复的处理。

（3）建立健全有效的政府采购监督机制。加大政府采购的内部监管力度，完善监督体系。充分发挥行政事业单位政府采购的有效性，必须加大政府采购的监督力度。要通过内部控制明确政府采购整个流程中的关键风险点，制定风险应对策略。健全政府采购的监督人员团队，利用不相容岗位相互分离、授权审批等内部控制方式，充分发挥内部监督的作用。一是对政府采购的流程、采购方式做出明确的规定。明确采购工作分工，确定各自的职责。二是制定科学合理的资金使用计划，进一步完善采购业务的审核程序，完善对相应实现机制的监督管理，将商品的采购、验收、付款三个环节有效分离开来。完整保留采购过程的相关资料，以备内部审计进行核实，同时避免采购人员与审计人员的职责交叉，切实落实不相容岗位相互分离。

促进政府采购审批部门、财政部门、审计部门、社会纪检部门等之间的合作监督，用以保证政府采购政策执行的公正性、公开性、公平性。避免重复采购、过度采购、无章采购等问题的发生。此外，可以通过开通热线或者利用新媒体实现电子政务的公开，实行政府采购的透明化，随时接受人民群众的监督，从而避免政府采购存在的诸多问题。

（4）加强政府采购队伍人才建设。行政事业单位缺乏政府采购人才是阻碍政府采购工作进步与发展的关键因素之一，相关部门要加大政府采购人员的培训力度。根据行政事业单位政府采购工作的实际情况，制定具体的培训方案，通过各种形式的培训提升政府采购人员的专业素质以及工作技能水平。全面推进政府采购人员职业化，实行行业准入制度。推行政府采购职业资格，政府采购人员需要持证上岗，并且上岗之后，加强持续教育，保持专业知识的持续更新，业务技能的持续提升，实现采购人员的职业资格管理与持续教育制度化、规范化。制定采购机构考核方法，明确采购人员岗位任职资格要求，严格按照相关规定做好采购机构人员考核工作，打造一支高素质、高水平的政府采购工作人员，提升政府采购工作质量。

行政事业单位也要注重政府采购预算管理人才队伍的培养，避免“任人唯亲”等现象的产生。针对内部管理工作人员专业技能低下、业务知识与素养不足等问题，单位通过优秀人才应聘、内部工作人员定期培训、外出经验交流学习、人才梯队培养模式构建等手段，挖掘专业人才，提升工作人员整体专业素养，从而构建完善的高素质与高职能的政府采购预算管理人才队伍。

2.政府采购业务预算与计划的管理控制

（1）增强政府采购预算管理意识，提升预算管理水平。行政事业单位管理人员应注重自身预算管理理念与知识的强化，遵守《预算法》《政府采购法》等相关法律法规，杜绝采购违法违规行为的产生，并通过定期开展宣传活动，提升单位内部整体对政府采购预算管理的重视程度，从而为行政事业单位政府采购的预算管理提供良好的发展环境。

编制需求计划是政府采购活动的起点。采购需求制定环节若不规范，就会使采购需求偏离实际，偏离政府采购公开、公平、公正的原则。政府采购的需求影响了采购活动的实际走向。对采购需求的控制措施为：部门负责人对各业务部门制定的采购需求进行讨论与细化后，再提请政府采购部门审核。审核要求为是否按照政府采购目录和金额的规定，是否符合政府采购的标准。

加强政府采购预算编制管理。单位应当按照“先预算、后计划、再采购”的工作原则，根据本单位实际需求和相关标准全面编制政府采购预算。采购预算的编制内容包括采购项目、实施采购的时间、采购的名称、数量金额、资金来源等。在编制采购预算时，要保证每项采购预算均有资金来源，且没有超过规定的标准。同时，编制预算不能凭空想象、拍脑袋决策，要进行市场调研。对技术复杂的项目，可以聘请专家或其他社会专业机构来确保预算的合理性。

推行与细化部门预算编制，严格按照采购限额标准等相关规定对采购项目进行细化核算。一是在编制政府采购预算时要对采购项目进行准确的分析与定位，根据不同类型的采购项目进行分类，尤其是要做好前期的市场调查，了解采购项目的市场平均价格，以此将预算确定在最合理、最有效的区域范畴中。同时在进行预算追加时一定要以公开的形式进行确认，并且要做好登记；二是提高政府采购预算人员的预算编制意识，提高他们的职业道德素质，杜绝出现腐败现象；三是加强对政府采购预算使用的监管，有关部门要加强对事业单位政府采购行为的监督，尤其是对预算追加项目进行严格的监督，避免出现腐败问题。此外，在采购预算编制时，要加强预算编制、政府采购和资产管理部门之间的沟通，使政府采购预算能够满足本单位各项业务工作计划的需要，避免出现重复购置、浪费资金或未能购置，影响业务工作开展的情形。

在采购预算的审核阶段，要重点关注采购项目是否符合政府规范要求、采购方式是否符合法律法规、采购时间是否能按时进行、采购价格是否符合市场、资金来源是否准确合理、预算的编制方法是否先进。同时，采购需求的制定与审核应由不同人员负责。在采购预算执行时，要对预算执行监督与跟踪，不能随意变更预算。

（2）根据批准的政府采购预算编制采购实施计划，不得组织实施无采购预算的政府采购项目。预算执行中部门预算资金变动（包括追加、核减或调整结构）需要相应调整政府采购预算的，应按照部门预算变动的有关程序和规定办理，不得随意变更或变通采购预算，要实现预算控制计划，计划控制采购，采购控制支付。单位各业务部门、资产管理部门、采购部门与财务部门要加强沟通协调，对单位资产进行合理的配置，促进预算编制更加科学化、合理化，提高财政资金使用效益。

编制政府采购计划时，采购计划的内容必须详尽，编制内容应包括采购品目、采购数量以及规格型号等。业务部门编制政府采购计划时，应当注意：一是政府采购计划应当在批复的政府采购预算范围内，依据本部门的政府采购需求进行编制，完整反映政府采购预算的落实情况；二是政府采购预算中的采购项目数量和采购资金来源相对应，不得编制资金尚未落实的政府采购计划；三是在编制政府采购计划时，应当注重政府采购的规模效益，同一季度内对同一采购品目尽量不安排两次以上采购计划；四是业务部门不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零，或者以其他任何方式、理由规避公开招标采购。采购计划编制完成后，同部门预算一起上报同级财政部门进行审核。

政府采购计划的审核。行政事业单位的业务部门在提出政府采购计划后，政府采购业务部门应当对政府采购计划的合理性进行审核，主要包括：一是政府采购计划所列的采购事项是否已列入采购预算；二是是否与业务部门的工作计划和资产存量相适应；三是是否与资产配置标准相符；四是专业性设备是否附有有相关技术部门的审核意见。财会部门应当就政府采购计划是否在采购预算指标的额度之内进行审核。

政府采购计划的审批。经审核的政府采购计划按照程序和规定的审批权限审批后，应当下达给政府采购业务部门，作为业务部门办理采购业务的依据。

3.政府采购实施控制

做好采购可行性论证，合理确定采购需求。按照“先预算，后计划，再采购”的工作流程，各单位应对采购标的的市场技术、服务、价格等情况进行市场调查，根据调查结果合理编制采购需求。采购需求内容应该完整明确，具体包括采购标的物执行的相关标准、实现功能或目标、相关质量安全性能要求、数量、其他技术要求等。单位在设备采购前充分做好可行性、经济合理性论证，有利于保证采购的设备质优价廉和高效运行。对因前期论证不充分、论证流于形式，导致设备闲置、效率不高的行政事业单位，财政等有关部门应追究相关人员的责任。

政府采购的申请与复核。提出政府采购需求的业务部门，应当以批复的政府采购预算指标和下达的政府采购计划为依据，提出政府采购申请，在申请文件中列明政府采购项目名称和政府采购金额、资金来源、需求登记日期等要素。采购需求的业务部门相关人员在对申请进行复核时，需关注：一是采购申请是否有预算指标；二是是否适应当期的业务工作需要，是否符合当期的政府采购计划；三是政府采购申请文件是否完整等。

政府采购业务部门的审核。政府采购业务部门收到业务部门提交的政府采购申请后，应当对采购申请进行审核。审核的重点有以下四个方面：一是政府采购项目是否符合当期的政府采购计划；二是政府采购成本是否控制在政府采购预算指标额度之内；三是经办人员是否履行了初步市场价格调查，政府采购需求参数是否接近市场公允参数，是否存在“排他性”的参数；四是政府采购组织形式和政府采购方式的选取是否符合国家有关的规定。对政府采购进口产品、变更政府采购方式等事项应当加强内部审核，严格履行审批手续。

对不符合规定的采购申请，单位及政府财政部门应要求请购部门调整采购内容或拒绝批准。对于建设项目、大宗专用设备采购等重大项目采购，应聘请专业的评估机构对需求文件进行评审。(www.xing528.com)

按照要求，选择合理的政府采购组织形式，单位不得以瞒报、分拆项目等手段规避政府采购程序。纳入集中采购目录的政府采购项目，采购单位委托集中采购机构代理采购。未纳入集中采购目录的政府采购项目，采购单位可以自行采购，也可以委托集中采购机构代理采购。采购单位依规与集中政府采购代理机构签订委托代理协议，明确采购项目、采购数量、金额、时限和方式。

政府采购信息的发布。按照《中华人民共和国采购法实施条例》《党政机关厉行节约反对浪费条例》等要求，对按照规定需要公开的政府采购信息，行政事业单位应当在指定的政府采购信息发布媒体上向社会公开，提高政府采购活动的透明度。

4.政府采购招投标控制

（1）招投标环节，要规范招标文件。招标文件应公平、公正地制定，应专门设立部门与业务部门共同协作制定，或选择招标代理机构制定。招标文件内容包括：招标邀请、投标人须知、投标人提交资料、资信证明文件、投标文件编制要求、投标报价要求。其中采购项目预算，有最高限价的，还应公布最高限价；项目技术规格、数量、服务要求；交货或提供服务时间；评标方法、标准及无效情况；投标有效期；投标截止时间、开标时间及地点；保证金缴纳方式等。

在制定完成后，要经过审核确认的程序。先通过业务部门确认，再经过政府采购部门，最后由授权部门审批。在重要事项中，不能只由单位负责人单独审批，应该采取集体决策、会签制度。在审查中，要紧抓招标文件的合法合规性。同时，经办与审核要采取不相容岗位相分离的控制方法。对于关键岗位要建立准入、轮岗、培训、奖惩的管理制度，保证内控执行到位，减小互相勾结的可能性。对透露标底等行为进行严肃惩戒。招投标信息的一个重要流程是“公告关”。政府采购的招标信息应内部公开，同时对社会公开。对于招标代理机构确定、招标文件等的公开，有利于内外部监督。不是只简单公布招投标结果，而是公开事前、事中、事后情况。

（2）政府采购投标环节。供应商投标前，如果招标人要求进行资格预审，招标人要及时公告和发售资格预审文件。资格预审合格，发布预审通知，进入投标前准备阶段；投标人应该认真研究招标文件内容，按要求编制投标文件，不应对招标文件要求的格式进行更改。编制完成投标文件后，应在规定期限内密封送达投标地点，并按照要求缴纳投标保证金。

（3）政府采购开标环节。开标由招标采购人、投标人、监督人参加，遵循验标、开标、唱标的程序进行。有效投标人不足3家的，不得进行开标。开标过程应当有采购人或采购代理机构负责记录，由参加开标的投标人代表、监督人员和相关工作人员签字后存档。投标人对开标过程及记录有疑问或质疑，应当场提出。采购人、代理机构应对投标人提出的询问、质疑应及时处理。

（4）政府采购评标环节。评标工作由采购人负责组织，招标代理机构依法组建评标委员会。评标委员会有采购人代表、评标专家，成员应当为5人以上单数。采购人或者采购代理机构应当在财政部门设立的政府采购评审专家库中，通过随机方式抽取评标专家。评标专家不得参加与自己有利害关系的政府采购项目的评审工作。采购人应结合项目特点选择最低评标价法、综合评分法开展评标，评标步骤包括复合型检查、澄清有关问题、比较与评价、推荐中标候选人、编写评标报告。

（5）政府采购中标环节。采购代理机构应当在评标结束后2个工作日将评标报告送达采购人。采购人自接到评标报告之日起5个工作日内，按评标报告推荐顺序确定中标人。采购人也可以事前授权评标委员会直接确定中标人。采购人或代理机构按要求在指定媒体上公布中标结果，同时向中标人发出中标通知书，向未中标人发出招标结果通知书。

5.政府采购合同控制

政府采购合同既要符合《合同法》的规定，也要遵循《政府采购法》的规定。在合同管理的各流程均要实施控制，政府采购合同管理中要重点关注三个控制时点，分别为合同订立时、审核修订时及合同履行时。

在合同拟定时，要保证合同双方权利、义务对等，同时，与招标文件、投标文件内容一致。在合同中，要对货物规格、质量、价格、到货时间、售后服务等条款进行具体的设立，不得有表述不清的项目；在审核修订时，不得改变合同其他条款，对有需要补充的内容须为同一类项目，比例不得过大；在合同履行时，要建立合同履行报告监督管理机制，业务部门要按照合同履约进度表实施项目管理，确定合同履约情况报告给管理部门。若有追加补充合同，也要在履行时同样监督其流程与授权管理。对于分析评估与合同履行总体情况存在较大差异时，要及时汇报，制定改进意见。在合同履行过程中，发现条款有误，存在欺诈风险或因政策、市场的变化引起的利益受损，要及时报告上级部门。同时，健全合同履行考核与责任追究制度，做到责任到人。

6.政府采购验收控制

确定验收方式。货物、服务和工程类的政府采购验收应当按照采购组织方式进行：采购人依法自行组织采购的，由采购人按照政府采购合同约定自行组织验收；采购人依法委托政府采购代理机构组织采购的，由采购人或委托的政府采购代理机构按照政府采购合同约定组织验收；大型或者复杂的政府采购项目，由采购人或其委托的政府采购机构邀请国家认可的质量检测机构办理验收。

组建验收小组。验收小组可以由采购人代表、政府采购代理机构和相关领域的技术专家组成，对供应商的商品、服务进行验收，复杂的采购项目，应借助专家或其他质量检测机构的帮助。但是直接参与该项政府采购组织实施活动的工作人员不得作为验收工作的主要负责人。验收小组应当根据政府采购合同协议、供应商发货单等文件，对所采购货物、服务或工程的品种、规格、数量、质量、技术要求等进行验收。验收小组要及时报告验收过程中发现的异常情况，并查明原因，按照规定要求退货或折扣。

出具验收证明。验收工作结束后，验收小组应当出具验收证明。参与验收工作的相关人员应于验收工作完成后在验收证明上签署验收意见，验收单位应当加盖公章，以落实验收责任。验收证明应当作为申请支付政府采购资金的必要文件。

7.政府采购付款控制

单位应按照合同约定及时支付采购资金。支付申请文件包括资金支付申请表、发票、中标通知书。首次申请支付还要提供合同和验收证明。在采购付款环节，财务部门的控制内容主要有：一是审核原始凭证的真实性、合法性和有效性；二是核对验收报告、入库单及发票；三是提交上级部门审核，获取付款授权。要特别关注是否存在超合同、超进度付款，是否存在挪用采购资金现象及有关票据是否与预算、招投标文件等信息相一致。

8.政府采购信息管理的控制

加快政府采购信息化建设。全面推进政府采购网上公开信息系统建设，提升系统用户操作的便利性和实用性，通过系统固化法定采购流程、审核审查标准和时限要求，科学设置提示性及约束性预警，实现所有采购活动有记录、有痕迹、可追溯、可跟踪。实现政府采购网上公开信息系统与财政预算管理系统、国库支付系统以及省权力运行网上公开电子监察平台对接，逐步实现政府采购项目全过程电子化操作和监督管理。建立以财政监督为主，行政、司法、社会监督相结合的全方位监督机制，形成有效而严密的内外部的监督网，切实加强对采购人、采购代理机构、评审专家和供应商的监督，有效防止“串标”“流标”现象和“豆腐渣”工程。

行政事业单位内部组建统一的、信息共享的软件系统，将历年各个部门的采购数据录入其中。信息共享有利于单位提高预算编制的准确性与有效性，有效避免重复采购；也可为相关管理部门提供监督管理依据，降低政府采购数据不准确问题的发生，提升采购效率与管理预算质量。

加强对政府采购业务的记录控制，有利于全面记录、反映政府采购业务的全过程，促使政府采购业务相关工作人员自觉依法履行职责。政府采购业务部门应当定期对政府采购业务信息进行分类统计，与本单位的资产管理部门和财会部门定期核对信息，并在采购人内部进行通报政府采购预算的执行情况、政府采购业务的开展情况等信息，及时解决政府采购业务中存在的问题，实现政府采购业务在采购人内部的公开透明。

行政事业单位在政府采购内部控制制度中，应当明确规定涉密政府采购项目的信息管理职责，要求工作人员未经允许不得向无关人员透露政府采购信息。对于涉密政府采购项目，行政事业单位应当与相关供应商或采购中介机构签订保密协议或者在合同中设定保密条款，通过这种方式强化供应商或采购中介机构的保密责任，从而加强对涉密政府采购项目的安全保密控制。

9.政府采购监督评价控制

行政事业单位在政府采购内部管理制度中，应当明确规定质疑投诉答复工作的职责权限和工作流程。

加大政府采购的监管力度，完善监督体系。要通过内部控制明确政府采购整个流程中的关键风险点，制定风险应对策略。健全政府采购的监督人员团队，善于利用不相容岗位相互分离、签名界定责任等内部控制方式，充分发挥内部监督的作用。在政府采购活动中建立政府采购、资产管理、财务、内部审计、纪检监察等部门或岗位相互协调、相互制约的机制。一是对政府采购的流程、采购方式做出明确的规定。明确采购工作分工，确定各自职责。二是制定科学合理的资金使用计划，进一步完善采购业务的审核程序，完善对相应实现机制的监督管理。将商品的采购、验收、付款三个环节有效分离开来，财务部门负责审核、批准采购计划，但不直接参与具体的采购业务，而采购部门主要负责组织招标等采购工作，但无权支付货款，采购实体不直接参与采购业务，但有最后的验收签单权利，如此实现财务部门、采购中心和采购实体的相互制约。三是完整保留采购过程的相关资料，以备内部审计进行核实，同时避免采购人员与审计人员的职责交叉，切实落实不相容岗位相互分离。另外，除了内部监督之外，可以通过开通热线或者利用新媒体实现信息公开，实现政府采购的透明化，随时接受社会监督，避免政府采购存在的诸多问题。

建立完善的行政事业单位政府采购评估体系是促进政府采购制度的有效措施。首先要将绩效管理的理念融入政府采购行为中，建立政府采购衡量指标体系，并且将绩效评价结果运用到财政管理、预算安排、采购监督工作中，促进部门改善政府采购管理，优化资源配置，提高财政资金使用效益。制定政府采购绩效评价指标体系，应依据《政府采购法》及相关法规，将要评价的要素分解成若干个具体指标，通过对指标的系统性、科学性评价，构成一个完整的指标体系。