通过税收优化私人融资回报率

外部性税收效应为私营部门基础设施投资者和运营商提供了一个获得更多的收入的机会，允许让参与者能够提高其投资的回报率，并且使其基础设施运营长期可持续。这是通过解决一个经典的外部性问题来完成的：在该问题中，一项活动（在这里指的是基础设施项目）的任何间接收益都不归属于协助创造该活动的一方（私营部门基础设施投资者和运营商）（Dahlman，1979）。补贴和其他特定诱因（主要是用来降低某些风险和/或提高预期的回报率），可能会促使私营部门的投资者和建设者着手开展项目，但这不是一个长期可持续的解决方案，这直接构成了公共资金的直接成本。但是，允许私营部门的投资者和建设者也同样享有所参与的基础设施项目创造的外部效益，是一种可以从根本上并可持续地确保其参与其中的方法，既可作为可行的商业主张（不通过补贴来人为增加吸引力的主张），使双方利益能够保持一致，也可能是确保项目后续运营的最佳结果。尤其是在最不发达国家和发展中国家，可用于补贴的公共资金往往很少而且难以保证，但是如果分享未来额外税收的一部分（即原本不会获得的税收）用于项目，对于政策制定者和政府预算规划者而言是更可行的主张。

利用外部效应的关键是找到一种方法衡量并内部化增量税收的溢出效应，然后进一步用来支持基础设施项目的私人融资。在基础设施开发项目，尤其是回报率低的项目中，可以考虑用外部性税收来提高其他额外的项目收入，例如对运营商进行补贴。如果预期项目回报率提高，则私营部门投资者将更乐意去投资基础设施项目的建设和其他前期成本。这种方法可以避免许多必需公共服务（如淡水和电力供应）的短缺，这类公共服务往往由于各种社会经济因素，会以较低的价格出售给使用者，从而使私人投资者极难参与，因为直接收入的回报率不足，难以维持。但是当一个供水项目，不仅可以获得使用者付费，还可以获得部分外部性税收收入，就可以赚取足够的收入时，其建设和运营将是一个具备商业前景的基础设施项目。在亚太地区的发展中国家，政府经常规定基础设施运营商向用户收取的公共事业服务费用要低于建设、运营和维护基础设施的总成本（有时总成本是相当大的），如高速公路和供水设施等（Regan，2017）^[10]。尽管政府可能会提供补助以补偿私营部门在此类投资项目中的低回报率（例如在PPP结构下）^[11]，但是，政府用于此类补贴的资金通常是有限的。恰恰是这种矛盾通常会限制私营部门更多地参与基础设施投资以及公共产品和服务的提供，对于政策制定者来讲这是不可能“化圆为方”的。

图3.2基于假设的基础设施项目展示了使用者付费、基础设施引起的税收增加和投资回报率之间的关系。表中底部的水平线表示使用者付费的流入^[12]；表中虚线表示外部效应带来的税收增加^[13]；最上面的线表示基础设施投资的总回报率，即使用者付费与增量税收的总和。如虚线显示，项目带来的地区GDP的增长将增加税收收入，假设部分或全部增量税收收入用于补贴基础设施项目的投资商或运营商，虚线中一部分将转为项目投资商的总收入^[14]。回报率从使用者付费（水平直线）上升到接近虚线的位置。如果这些由新基础设施项目带来的外部性税收收入与对基础设施投资者的公共补贴完全挂钩，那么实际的投资回报率将显著提高到最上面那条线，这样可以鼓励私人投资者更多地参与基础设施投资。

图3.2　使用者付费、外部性税收收入和预期回报率

资料来源：ESCAP

假设基础设施目标区域中的这些增量税收的一部分用于对基础设施投资者和运营商的长期公共补贴，则虚线的一部分将成为投资者从项目中获得的总收入。如果这些由新建基础设施创造的外部性税收收入与提供给基础设施投资者的公共补贴“部分”挂钩，那么实际的投资回报率将显著提升。在图3.3中，回报率从表中水平线（使用者付费）上升到最高的线（使用者付费加补贴），这可以鼓励私营部门的融资人和投资者更多地参与基础设施项目。此外，增量税收收入可以与固定数额的公共补贴挂钩，而不是让它们波动（参见虚线）。

图3.3　外部性税收与公共补贴联合提高回报率(www.xing528.com)

资料来源：ESCAP

图3.4提出了一个以公共补贴形式将外部性税收部分注入私人基础设施投资者和运营商的模型^[15]。在图顶部的线代表私人基础设施运营商收取的使用者付费，在此例中为高速公路通行费；底部是基础设施的外部效应所产生的税收增加。然后，部分外部效应通过政府的补贴形式注入私营部门基础设施运营商，根据运营商的公司治理体系，如果基础设施项目盈利，运营商还将向私营部门投资者支付股息。在这个模型中，是假设政府将全部外部性税收收入转移给私人运营商，但实际可能只需要将增加的税收收入的一部分注入私人运营商即可^[16]。

图3.4　以补贴形式注入部分增量税收

资料来源：ESCAP

如果税收净增加的一部分与政府对基础设施运营商的补贴有关，那么基础设施项目本身以及目标地区的可持续发展的前景都将得到有效的促进。如果基础设施公司利用部分增量税收的补贴使得项目收入流更加多样化，基础设施运营商甚至可能选择降低使用者付费，从而使周围的社会获益更多。这些都可以对当地经济产生积极影响，并提高资本的边际生产率，即使在保持税率不变的情况下，也可以增加税收。

然而，政策制定者必须设计并实施一个健全的机制，以有效地将增量税收与补贴挂钩。如果这种机制没有以公平和透明的方式实施，政府就可能受到纳税人的合理怀疑和批评。尤其是，必须采用经过所有利益相关者同意的透明程序，谨慎确定增量税收收入的注入比例。尽管政府的财政支出受到严格监管，但纳税人可能还是会认为，对特定基础设施运营商的这种与税收挂钩的补贴，是对既定程序和法规的不正当偏离。为了最大限度地减少滥用行为并保护公共的利益，政府应确保补贴计划具备充分的透明度和问责制。公共利益机构、民间社会组织和媒体也可以帮助密切监控此类“去风险”计划，并帮助使整个社会能够更好地意识到其成本和风险（Sundaram和Chowdhury，2019b）。同样重要的是，确保公共部门和私营部门之间签订的必要协议、合同是清晰透明的。在该地区的一些最不发达国家和发展中国家，政府与私营部门实体之间或政府与国有企业之间的合同有时是不够清晰的，基础设施开发的成本可能比人们普遍认为的要高（世界银行，2019）。如果有亚洲开发银行（ADB）和世界银行等多边开发银行，与政府和私营部门共同参与基础设施项目，为了保护自身机构的声誉，他们也将密切监控合同安排，并努力确保基础设施投资成本保持在可接受的水平。

专栏3.1　可行性缺口补助

基础设施项目本身可能并不完全具备经济可行性。可行性缺口补助（VGF）是一种机制，当基础设施项目不能只依靠使用者付费运转下去时，政府提供财政上的支持来补贴项目的成本支出，即便只是部分地补贴（Hyun、Nishizawa和Yoshino，2008；Regan，2018）；也可以将可行性缺口补助（VGF）设为一种政府的特殊便利，为不可行的基础设施项目提供此类财政支持（世界银行，2006）；可行性缺口补助允许利用政府的预算来资助基础设施项目，从而减少私人投资者的不确定性，相当于通过可行性缺口补助模式做出的一种补助承诺（Regan，2018）。可行性缺口补助模式还需要制订可预见的财政计划，避免在对收入担保的情况下可能会产生的或有负债问题。或有负债虽在政府的账户上不会显示，但可能会造成财政可持续性问题的负债。相反，设立专门用于基础设施的公共基金，例如可行性缺口补助，可确保将未来支出记录在政府的“账簿”上，从而使这一过程更加透明。