现状分析：投资便利化议题

投资便利化国际合作是当前国际发展政策制定中的热点议题，也是中国参与全球治理体系重整中面临的首个多边层面的议题。投资便利化是指在投资周期的全部阶段，投资东道国政府采取的一系列使其投资监管的效率和管理有效性达到最大化的做法或行为。^[1]2017年WTO第十一届部长级会议（MC11）期间，中国呼吁成员共同推动全球投资便利化获得积极响应，但所提交的提案最终因受到来自某些成员方的阻力而未取得实质性成果。

对于一项正在形成中的跨国法律体系，全球治理的色彩较之传统法律统治更为浓厚，“跨国立法”与“国家间立法”相互补充，更迭前行。^[2]投资便利化议题正处于全球各治理主体共商共建的初级阶段，其中跨国立法已初步发展出了一套可供各国参考的国际标准化规则，而国家间立法受困于利益分配冲突及偏好异质性等问题无法实现。^[3]

亚太经合组织（APEC）是最早倡导国际投资便利化制度性建设的机构，于1989年启动投资便利化项目。1995年，APEC领导人通过了《2020年前贸易和投资自由开放茂物计划》，^[4]提出在2020年前加速APEC的贸易和投资便利化，据此，投资便利化成为1995年“大阪行动议程”之一。2008年，APEC正式提出《APEC投资便利化行动计划》（APEC Investment Facilitation Action Plan），向成员方提供了一个全面的、可资借鉴以制定国内相关政策的参照示例，并在2013年、2015年和2017年公布了三次审阅报告。

联合国贸易和发展会议（UNCTAD）推出了《投资便利化全球行动手册》（Global Action Menu for Investment Facilitation），它是当前多边层面推动投资便利化国际合作和提升各国投资便利化水平的最高国际标准。它提出了10条行动路线，以此为标准对主要经济体和国际投资协定进行国内和国际两个层面的审视，并指出，投资便利化议题在国际和国内两个层面都被各个国家所忽视。

以软法为主要实现路径的国际投资便利化制度性安排有两个主要特点：第一，已形成一定的制度安排，但缺乏法律约束力和强制执行力，APEC《行动计划》和UNCTAD《行动手册》都是引导性文件，规定的均为指导性国际标准，只能向各国提供政策指引和导向；第二，仍在不断自我优化，APEC对《行动计划》每两年审阅一次并提出具体的意见，2017年审阅认为现有《行动计划》有待进一步与实践新发展相衔接。

有约束力的国家间投资便利化规则制定在多边和区域层面都获得不同程度的推动，但总体上看仍然处于僵局和观望状态。无论是区域还是多边层面的尝试，投资便利化国际合作都未能突破宣示性和框架性的限制，仍然停留在“粗线条”的规则雏形构建过程中，尚未见具有可适用性的细化文本出台。(www.xing528.com)

首先，在区域层面，仅在二十国集团（G20）和金砖国家峰会中达成初步投资便利化规则框架。2016年，中国作为轮值主席举办的G20杭州峰会达成《二十国集团全球投资指导原则》。该文件被认为是“全球首个多边投资规则框架，填补了国际投资领域空白”，^[5]其中第7条提到了“促进透明的投资便利化”。2017年，金砖国家的经贸部长们批准了《金砖国家投资便利化合作纲要》，这可以被认为是投资便利化国际合作的首个国家间立法尝试。值得一提的是，巴西与莫桑比克、安哥拉、墨西哥和马尼拉四国签署了《合作与投资便利化协定》（Cooperation and Investment Facilitation Agreement，CIFA），CIFA第25条“投资合作与便利的下一步议程”以及相应附录表达了巴西在目前阶段意图确认在支付和转移、签证、技术和环境规范、机构合作等方面与其他国家达成投资便利化方面的共识，并形成进一步合作的具体议程。

其次，在多边层面，由发展中成员推动的世界贸易组织（简称世贸组织，WTO）投资便利化提案未被真正采纳。自2016年开始，WTO发展中成员陆续提出关于投资便利化的提案。“为了发展的投资便利化之友”（FIFD）和“中等强国合作体”（MIKTA）是以巴西、尼日利亚、中国、印度、韩国、澳大利亚、墨西哥、土耳其、印度尼西亚为主组成的两个结构松散的谈判集团。FIFD提交了《关于投资便利化的非正式对话》提案，侧重点是贸易和投资是不可分割的部分，二者在促进全球发展和包容性增长中有着共同的作用。MIKTA则组织了首个WTO层面的投资便利化研讨会。

除了2个谈判集团外，主要发展中成员也提交了各自的议案和法律草案，如：印度提交了《服务贸易协定中的贸易便利化》说明，提出服务贸易也应当与货物贸易一样，配套相关的便利化协定，并在2017年提交了一份法律草案；阿根廷—巴西联合提案名为《WTO的投资便利化机制》，聚焦在国内层面设立国家监察专员，与其他国家的对等机构合作，以及设立WTO投资便利化委员会；俄罗斯的提案则包含了“争端预防和解决”条款，并给未来增加市场准入条款预留了空间；中国建议向利益相关者提供对投资相关的法律和规章进行评论的机会，此外针对最不发达成员，投资者有简便的准入门槛进入核心的公共设施；巴西在2018年提交了《WTO投资便利化协定》的提案，该提案的内容是所有提案中最为具体和完整的，以《贸易便利化协定》（Trade Facilitation Agreement，以下简称TFA）的文本框架和结构为模板，并指出这个提案可以作为一个起点，推动关于这个议题的“更加聚焦的、有文案基础的讨论”。

2017年WTO第十一届部长级会议期间，中国主办了投资便利化部长早餐会，呼吁WTO成员共同推动全球投资便利化。虽然从表面上看中国的呼吁获得部分成员响应，但是从结果上看仅形成了《为了发展的投资便利化联合部长宣言》（以下简称《联合部长宣言》），并未形成具有法律效力的WTO文件。上述《联合部长宣言》仅是对未来谈判方向的预期。换言之，第十一届部长级会议并没有真正推动投资便利化议题的落地。

最后，在双边层面，缺乏载有投资便利化具体承诺的条款。在现存3 300余个国际投资协定中，仅有部分条款载有投资便利化承诺，且多集中在投资者入境和居留的便利化以及对提高法律法规的透明度这两个义务之上。根据UNCTAD的统计，只有印度、印度尼西亚、东盟、日本、中国、澳大利亚、马来西亚等国家或地区的投资协定中有相关条款，相关内容往往也过于简单，如《中澳关于投资便利化安排的谅解备忘录》只涉及中国企业到澳大利亚投资时的签证签发问题，仅涉及澳大利亚移民和边境保护部一个部门的职权。