加强富民产业支撑体系建设的措施

如前所述，贫困区产业薄弱的主要原因是内生动力不足，必须在政府强有力的外部动力引导下，逐步形成外力带动与激发内部动力相结合的机制，通过产业规模扩大、质量提升的路径，最终实现永久脱贫。为了这一目标，应该以省委省政府制定的“1236”扶贫攻坚计划“双联”行动和“1+17”文件精神为指导，从以下几个方面着手，形成完整的支撑体系。

一、资金支撑

自2012年中共甘肃省委甘肃省人民政府发出倡议，实施“联村联户、为民富民”行动以来，各种类型的扶贫投入资金规模逐渐加大，特别是自2013年9月17日中共甘肃省委省人民政府出台《中共甘肃省委甘肃省人民政府关于深入实施“1236”扶贫攻坚行动的意见》和2015年出台的《中共甘肃省委甘肃省人民政府关于扎实推进精准扶贫工作意见》（甘发〔2015〕9号文件）及《中共甘肃省委办公厅甘肃省人民政府办公厅转发〈省水利厅、省扶贫办关于精准扶贫饮水安全支持计划的实施方案〉等十七个精准扶贫配套文件的通知》（甘办发〔2015〕28号文件）以来，按照“政府引导、财政撬动、金融支持、发展新型经营主体、带动贫困户脱贫致富”的基本思路，扶贫的资金投入开始制度化和长期化，涉及产业扶贫的资金支持种类数量多达16项，大体上分为三类：一类是政府直接投入的，如“牛羊产业发展基金”、“苹果、蔬菜、中药材发展基金”“农机具购置补贴”、“贫困户风险补偿基金”、“农业支持保护补贴”和“村级互助资金”；第二类是政策类贷款，如“草食畜牧业、设施蔬菜“双业”贴息贷款”、“贫困户贷款贴息”、“贫困户启动贷款”、“精准扶贫专项贷款”、“农村妇女小额贷款”和“‘双联’惠农贷款”；第三类主要是保险类的，主要有“政策性农业保险”和“扶贫小额贷款保险”。要用足用活各项政策，发挥政策叠加优势，以克服贫困地区资金严重短缺不利局面。

二、品牌支撑

在现代商品经济中，品牌既是商品的“铭牌”，也是质量和品质的象征，更是索取价格的保证。据有关资料，同类甚至同质商品，由于品牌知名度的差异，销售量和索取的价格差异非常大。无论是一般日用品还是奢侈品，莫不如此。仅农产品方面，如黑龙江五常大米的售价是其他相邻地区大米售价的2～3倍；近几年，在国内销售的日本神户牛肉，每公斤高达700元左右，其价格是国内一般牛肉的10倍以上；凡此种种，数不胜数。如上文所述，甘肃贫困地区的一些区域，由于其独特的气候、土壤、地理等条件，出产的一些农产品具有良好品质，如岷县等地的中药材、靖远和景泰等地的黄河滩枣、会宁等地的小杂粮等等，但由于没有品牌支撑，往往混同于一般大宗农产品，以较低的价格销售。因此，应该多方努力，尽快树立具有地标特色的品牌。

（一）利用好国家权威媒体

根据产业经济学原理，品牌的形成有两种途径：其一是消费者口碑的长期积累；二是广告，特别是权威人士、公众人物在权威媒体上推介。前者需要长期的积累，可能要历经十多年、数十年甚至百年以上的连续口碑沉淀方可。在现代社会，后者尤为重要，既是树立品牌的捷径，也是提高销售量的重要途径。根据徐晖和王宣喻（2013），宣汶佐（2014）等人对国内企业的实证研究表明，多数行业产品的广告需求是富有弹性的，特别是食品行业，销售的产品多为快速消费品，产品购买后所产生的失调感很低，购买产品信息绝大部分来自商家的宣传，所以食品行业产品的广告所产生的效果是十分显著的，并且越是权威媒体，对大众消费者的影响越大。截至目前，国内最权威的大众媒体是中央电视台的几个频道，为了支持农业的发展，中央电视台的农业频道专门开辟了特色农产品免费广告栏目，其影响很大。贫困地区应该由地方政府的相关部门出面，委托专业公司制作本地特色农产品广告视频，积极与中央电视台农业频道栏目联系，定期发布本地农产品信息。在经济条件允许的情况下，可以考虑组建省级农产品推介机构，由省财政拿出部分经费，统一在中央电视台一、二频道或其他权威媒体做全省农产品广告，尽快形成农产品品牌。

（二）政府支付的对外宣传

截至目前，甘肃已经建立了部分对外宣传的平台，如影响比较大、已经持续了二十多年的兰洽会、庆阳的香包节、临夏的花儿节、嘉峪关的滑翔节等等，以及正在产生较大影响的丝绸之路（敦煌）国际文化博览会等。以这些节会、论坛为窗口，由政府出面发布信息、增强信息的权威性和可靠性，强力推介和宣传地方特色农产品和大宗农产品是品牌形成的一个捷径。今后也可以考虑增加一些新的渠道，如由政府出面，积极与结对互帮、联谊、协作的省市沟通协调，如天津、西部十四个联谊市加强沟通，利用好这些地区给甘肃的优惠政策和资源。

（三）政府提供的权威产品身份标识

政府具有很高的公信力，由政府职能部门给产品提供的认证、鉴定具有最高的可信度，很快会获得消费者的认可。目前，产品身份的标识极为混乱，多数地方的农产品往往被生产者随意地胡乱冠以“贡品”、“御品”、“御制”等似是而非的名头，使消费者难以辨别，长期下去，对品牌的形成极为不利。因此，迫切需要地方政府出面澄清，应该组成专门的认证机构，对各地的特色农产品和大宗农产品进行分门别类的鉴定、设计出各类不同级别的身份标识，如有机产品、特色产品、地标产品等。

（四）严格规范的监管体系

质量是品牌的基础，就农产品来说，必须按照规定的耕作、种植、收获、仓储、包装等程序，使用符合安全标准的农药、化肥、水和农膜等生产资料。鉴于农产品是一家一户的生产单元，难以按照工业企业的方式进行日常监督，应该根据其产业特点，从四个方面监督和管理：首先，制定相应的标准体系，印发给农户，使农户知道应该“做什么”；其次，定期在农闲时间，组织专家宣讲队伍，轮回宣讲，使农户知道“怎么做”；第三，组织相关机构，采用抽检的办法，对照标准，随机检验农户对质量标准执行的情况；第四，公布抽检结果，对达到标准的农户及其产品，授予相应的标识、给予一定的补贴，对达不到标准予以取消，以起到惩戒作用。

三、智力支撑

在贫困区农村技术水平低下、劳动力自身素质难以吸收新技术、新技能的条件下，借助外部智力，在短期可以提升技术产业水平，增加农民收入，更重要的是在扩散效应和模仿效应的影响下，外部的智力支撑可以经由“成效——激励”路径而逐渐内化，最终形成农民自身“创新——收益”的良性循环。在当前的条件下，应该通过以下几类具体途径，为贫困区农村提供智力支撑。

（一）增加课题立项

目前，国内科技项目大体上分为基础研究、应用研究和开发研究（试验示范推广）这三大类，科技人员主要分布于高校、国家级科研院所、省级研究院所和地市县研究院所。立项来源的主渠道是各级政府的科技管理部门（科技部、厅、局），科技项目的选题一般是解决一定时期经济社会发展中亟须解决的理论、技术及应用问题；政府部门确定的科技项目选题对科研人员的科研方向具有强烈的引导作用，鉴于当前脱贫攻坚是近几年的重大任务，各级地方科技管理部门应该在选题设计方面，加大对贫困地区富民产业发展相关问题的比重，引导科研人员从事针对贫困区的技术开发、新技术试验示范推广。同时，也要鼓励科研人员与国内外的民间基金会联系，申请技术扶贫类的科研项目，拓展项目来源渠道。

（二）科技经费倾斜

鉴于贫困区自身的科技基础、人才数量质量均较为薄弱，难以承接和转化国内外已有的较高端的研究成果。因此，既要考虑专门划拨扶贫项目经费，列入科技计划预算，在当前投入水平下，省级科技经费可以按当年预算投入的20%、市级按照40%、县级按照60%的比例划拨科技投入经费。也要根据贫困区财政较为困难，投入的科技经费往往难以短期达到国家科技部规定的科技经费支出占当年地方政府支出比例的现实，鼓励地方科技管理部门积极向国家科技部、发改委等部门申请，为地方设立扶贫科技专项或切块经费，弥补地方科技经费不足的局面。

（三）科技人员入股承包

制定相应政策，鼓励科技人员到贫困区农村，积极参与当地的技术水平的提升。可以考虑两种形式：一是以技术入股。科研人员开发的新产品、新专利和新技术，凡适合贫困区禀赋、能促进富民产业发展的，如农作物新品种、新的种植耕作专利、包装仓储技术、产品加工技术、工艺等，均可以入股的方式，参与相关产业，所得收益按股份分成。二是技术承包。动员省级及以下科研机构的科研人员，深入贫困区农村，按照产业承包或者片区承包的形式，长期驻扎贫困区，解决农民生产中的实际问题，克服技术瓶颈。

（四）规范培训体系

在各地县已有培训机构的基础上，针对培训目的，进一步规范培训体系。首先，要确立培训目标。全省各贫困区的劳动力就业目标具有显著的区域、年龄和性别差异，其专业技能的诉求也不同，一般来说，青壮年劳动力以外出务工为主，需要工业、建筑业和服务业方面的技能，培训目标以提高劳动者技能和就业岗位等级为主。老年和妇女劳动力以务农为主，需要种植、养殖、病虫害防治等方面的知识和问题解决能力。各地的培训机构应该根据这些差异，针对不同的人群，制定不同的培训目标。其次，要有不同的培训方式。对于外出务工人员，采用集中培训的方式较为适宜，可以考虑利用冬闲时机，将培训对象集中到培训基地，聘请相关专家，集中授课、统一实习、现场指导的方式；对于从事务农的劳动力，应该聘请专家，以巡回的方式，深入田间地头，进行问题导向式的培训，逐步提升农民的解决农业生产中技术问题的能力。

四、制度支撑(www.xing528.com)

（一）富民产业培育制度化

产业的形成既不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。根据增长极理论，产业要经历萌芽、成长、壮大等一系列过程，这期间可能会由于要素禀赋限制、经营能力不足、外部竞争、市场条件变化等种种原因而失败。特别是对于贫困区来说，由于其内生动力不足，依靠政府强力推进式的产业增长，其试错期可能更长，至少在3～5年以上，因此，贫困区的富民产业培育必然是一个长期的过程，要制定长期化的富民产业培育制度，不能因为地方领导的变更而变更。可以考虑通过地方人大立法的形式，制定中长期富民产业培育规划，将培育富民产业所需的资金投入、人才帮扶、项目倾斜、财税支持等相应的一系列条件、措施等全部纳入地方法规，以确保富民产业支持制度化。

（二）完善农村经济组织激励机制

截至目前，在国内外发达地区农村普遍成立，并被实践证明为行之有效的经济组织大体有三类：一是各类协会。如各类水果、花卉、蔬菜和养殖等各种种养殖协会，这类组织多由当地经营同类种养殖产业的农户按照自愿的原则组成，参加者缴纳少量的会费，定期或不定期举办一些正式或非正式的技术、销售方面的经验交流，聘请一些外地专家进行技术辅导。二是“公司+农户”运行模式。该模式是将农户视为企业的原料车间、分散的农户为作业班组，由企业提供资金、技术、管理，农民提供土地、劳动力和其他资源，将企业和农户有机结合，用市场经济牵动，实现种养加一条龙、产供销一体化，以达到区域内资源的综合开发和各生产要素的优化组合的模式。三是股份合作模式。该模式与股份公司的形式相似，农户按照自愿原则，以土地、农业机械等要素入股，按照企业化的方式统一经营，劳动力按照公司的安排参加劳动，获得的收益除劳动力工资外，按照股份在农户之间进行分配。

贫困区的农户往往是一家一户的生产经营方式，上述几类经济组织多处于空白或萌芽状态，经济组织对农民产业发展、农民增收的作用尚没有发挥。为此，政府应该根据贫困区农村的实际，探索建立相应的激励机制：一是补贴机制。当前应该由地方财政拿出部分经费，对新型经济组织进行补贴，如由政府对各类经济组织的办公场所、经验交流、聘请专家等各相关环节的活动给予一定的补贴，鼓励此类经济组织多开展一些有益的活动。二是税收减免。尽管2007年国家就取消了农户生产环节的“农林特产税”，但农村经济组织在销售农产品时，多按照一般商品的税负纳税，今后应该考虑将农林产品、畜产品的营业税逐步减少，以降低农村经济组织的经营成本。

（三）完善干部考核机制

2015年12月4日，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上的重要讲话中明确提出，要严格落实党政一把手负总责的责任制。在“1+17”文件中，中共甘肃省委进一步将其具体化为：“将扶贫攻坚工作成效作为领导干部政绩考核的主要内容，完善考核评价体系，注意在扶贫攻坚主战场考察识别、选拔和任用干部。提拔一批扶贫任务重、成效显著、‘减贫摘帽’县的县委书记，重用一批主抓精准扶贫、成绩突出的市县乡领导干部，使用一批在精准扶贫中发挥作用充分、‘双联’与扶贫深度融合、表现优秀的省市直部门干部，调整一批在扶贫攻坚中工作不力、作风不实的领导干部，问责一批在扶贫攻坚上认识不到位、精力不集中、措施不聚焦、效果不明显的县级党政主要领导和分管领导，处理一批弄虚作假、完不成阶段性扶贫任务的领导”。按照这个精神，干部考核机制应该包括：一是量化扶贫攻坚任务。根据各地的贫困人口数量、扶贫的难易程度等实际条件，确定扶贫攻坚的具体任务。二是确定责任人。按照职责对等的原则，确定各地、各村扶贫攻坚的责任机构和具体责任人。三是制定脱贫时间表。按照脱贫难易程度、投入保障程度等具体条件，制定细化到村、到户的脱贫时间表。四是制定具体细化的奖励、提拔、惩戒条例。

（四）创新要素流转机制

2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中明确提出，鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方法流转承包地。按照这个精神，针对贫困区户均耕地规模小、相对分散、农户自身难以集中规模化经营的特点，尽快建立有效的土地流转机制：一是制定相关政策，鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方法，解决贫困区承包地细碎化问题，便于形成规模经营。二是鼓励以转让方法流转承包地。在发包方同意的条件下，集体经济组织成员之间，可以将闲置土地、自己耕作效率不高的承包地转让给他人，鼓励形成职业农民。三是耕地入股。对近郊、交通便利适合非农开发的土地，可以考虑农民以承包地入股的形式，取得开发收益。四是土地经营权抵押担保。对于一些拟发展规模化经营且特色农产品有明显潜在优势，但农户资金严重短缺的地区，可以探索以土地承包经营权为抵押担保，银行按照一定比例提高贷款，解决产业发展中的资金不足问题。

五、战略项目支撑

解决甘肃贫困问题的核心是突破甘肃农业产业的关键约束问题——水资源短缺带来的干旱、耕地不足、移民无处可移等一系列问题。为此，必须依托国家大项目，实施战略支撑。

（一）进一步扩大引洮工程

早在20世纪50年代，甘肃就提出了引洮工程的计划，拟将洮河水通过大规模的提送水工程引到当时定西地区的漳县、安定、会宁、通渭、陇西等中部干旱县，并于1958年开始上马，但由于技术水平、经济薄弱、国力不足而于1961年6月停建。进入20世纪90年代，随着国家经济技术实力的提升，引洮工程再次提到甘肃省委省政府的议事日程，1992—2002年，经过10年的多次勘测，反复论证，数次提交，最终于2006年7月由国务院常务会议审议通过了引洮项目可行性研究报告，同年8月，引洮供水一期工程正式立项，11月22日，工程全面开工。引洮工程一期总投资36．98亿元，其中国家定额补助19．7亿元，甘肃省配套资金17．28亿元，建设工期为六年。一期工程年调水量2．19亿立方米，配置非农业用水1．53亿立方米，约占总外调水量的70%；农业用水0．66亿立方米，约占总水量30%，计划受益区为定西、兰州、白银三个市辖的安定、陇西、渭源、临洮、榆中、会宁六个县区39个乡镇，人口91．41万人，发展高新农业灌溉面积19万亩。截至2015年上半年一期工程顺利通水。2015年9月，水利部以水规计［2015］375号文件正式批复了引洮供水二期工程初步设计报告，二期工程正式开工，按照规划，二期工程年总调水5．5亿立方米，受益区总面积为1．97万平方千米，涉及榆中、渭源、临洮、安定、陇西、通渭、会宁、静宁、武山、甘谷、秦安等11个国家扶贫重点县区，155个乡镇，总人口约300万人。

引洮工程对解决甘肃中部地区的民生和工业、第三产业的用水确实起到了关键作用，但与中部干旱地区的实际需求尚有一定的距离：一是调水总量很有限。目前年调水仅为2．19亿立方米，二期完工后的高峰量也只有5．5亿立方米左右，这与中部11个干旱县的经济社会发展的用水需求还有较大的缺口。二是用水区蓄水能力不足。中部干旱地区小微型水库数量很少，每年春夏季用水高峰，大型提灌和干渠满负荷运转尚显不足，秋冬两季则运转不足，甚至部分闲置。三是农业用水总量不足。按照工程设计，二期完工后，高峰年份的农业用水也仅为1．6亿立方米，即便是普遍实施节水农业，中部11个县的人均水浇地也达不到0．5亩。因此，应该针对这些问题，及早进行调整：一是扩大调水量。根据历年统计资料，洮河九甸峡水库蓄水9．43亿立方米，洮河多年径流量49．2亿立方米，在不影响洮河流域生态环境和工农业用水的前提下，每年向中部干旱地区增加调水2～3亿立方米应该是可行的。二是在用水地区建设小微型水库。按照靠近干渠、便于自流、一乡一座的原则，在中部干旱区，大量修建容量在数百至数千立方米的微型水库，秋季蓄水、春夏灌溉，调节季节性用水矛盾。三是增加农业用水总量。近期按照干旱区人均1亩、远期达到1．5亩节水型水浇地的要求，适度扩大农业用水的总量。我们初步估算，在现行调水能力条件下，只要将从九甸峡年调水量增加至7亿立方米就基本能满足这个要求。

（二）扩大引黄灌区

自20世纪60年代开始，甘肃兴建了10多项规模不等的引黄工程提灌工程，如榆中的三电工程，皋兰的黑石工程，靖远的靖会工程、刘川工程、靖安工程景泰的景电工程等等。这些工程的完成，增加了稳产高产耕地，安置了大量移民，对贫困区的经济社会发展起到了无可替代的作用。当前，随着国家财力、技术能力的提升，扶贫攻坚进入倒计时的关键时刻，更加有必要扩大引黄灌区，我们认为，今后的引黄工程应该在现有的基础上向纵深发展，沿以下两条主线展开：一是适度扩容，增加靖远、皋兰等地的调水能力。只要将现有的小型提灌工程容量增加30%～50%，往其腹地及永登等地调水，即可一劳永逸地解决这些地区贫困小片区的经济社会发展用水。二是与国家南水北调西线工程配套，扩大或重建大型电力提灌工程。从景泰五佛往河西走廊的武威、民勤、金昌等地调水。根据国家南水北调西线工程的设想（见图9-7），西线工程将在长江上游通天河、支流雅砻江和大渡河上游筑坝建库，开凿穿过长江与黄河的分水岭巴颜喀拉山的输水隧洞，调长江水入黄河上游，调水总量达170亿立方米。届时，可以从景泰等地向河西走廊调水8～10亿立方米，如此规模的调水量，既能满足河西地区的工农业用水，也可以利用河西广袤肥沃的土地安置高寒阴湿山区的生态移民，还能永久地解决河西走廊由于缺水而引起的生态问题。

图9-7　南水北调线路图
（图片来源：百度图9-7百科http：//baike．baidu．com/view/26518．htm）

（三）从祁连山往河西走廊引水

祁连山区是一个重要的水源，但发端于祁连山的河流多进入青海，而经济社会发育程度较高、生态问题严峻、战略地位极端重要的甘肃河西走廊则仅有石羊河、黑河和疏勒河三大内陆河，水资源严重短缺。可以考虑按照“引流济金”的模式，在不影响青海相关区域经济和生态用水的前提下，将部分流入大通河、希格尔曲、夏日哈曲、伊克乌兰曲上游的水引入石羊河和黑河，增加对河西走廊的供水。

思考题：

1．贫困区产业发展内生动力不足的原因究竟是什么？如何克服？

2．目前，甘肃的一些贫困地区已经开发了部分具有特色的产品，但仍然处在“有样品、无产品”或“有产品、无规模”的“礼品经济”状态，结合党的十八届五中全会提出的从供给策调整产业结构的思路，提出加快甘肃特色产品产业化的路径。

3．你认为当前政府培育富民产业的资金支持应该采取何种方式方能有效规避风险？