我国教育立法的沿革与展望

（一）新中国成立以来的教育立法

新中国成立以后的法制建设，是在废除新中国成立前的旧法的前提下开展起来的，是在总结我国革命根据地法制建设经验的基础上成长起来的。这一发展进程历经风风雨雨。教育立法工作同样也经历了一条曲折而漫长的发展道路。

1949年1月，中国共产党发表了《废除伪宪法、伪法统等八项条件的声明》，2月又发布了《关于废除国民党六法全书与确定解放区的司法原则的指示》。宣布废除旧法，建立新法。伴随着这样一个转折，开始了我国社会主义的法制建设。1949年9月，在北京举行了中国人民政治协商会议，制定并通过了中华人民共和国的建国纲领，即《中国人民政治协商会议共同纲领》。其中，关于教育的条文为新中国的教育规定了基本的方向和政策。10月1日，中华人民共和国成立。为了彻底推翻帝国主义、封建主义和官僚买办主义的统治，人民政权彻底废除了国民党政权的旧法律，代之以人民自己的法律。在教育方面，从帝国主义手里收回了教育主权，妥善接收了全国的学校；取消了国民党反动派对学校的法西斯教育和特务统治；建立起社会主义的教育制度。这一时期的教育立法是围绕着这一任务展开的。

1949年12月，成立不久的中央人民政府教育部召开了第一次全国教育工作会议。会议通过的决议根据《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定，以老解放区的教育经验为基础吸收旧中国教育中有用的经验，学习苏联教育的先进经验，为新中国的教育建设规定了明确的发展方向。1950年12月，政务院颁布了《关于处理接收美国津贴的文化教育救济机关及宗教团体的方针的决定》。1951年10月，政务院颁布了《关于改革学制的决定》，1952年9月，颁布了《关于接办私立中、小学的指示》，还陆续颁布了幼儿园、小学、中学和中等专业学校的暂行规程。在高等教育方面于1950年颁布了《高等学校暂行规程》和《专科学校暂行规程》，内容所及包括教育事业的计划管理、中小学教育的改进与发展、课程改革、学校领导关系、师资的管理、培养与调配等各个方面。这些教育法规有力地配合了解放初期的学制改革、旧学校的接管与接办、贯彻革命的思想政治教育、实行向工农开放的方针、进行院系调整等教育工作。

1954年，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了新中国第一部宪法，这部宪法是在共同纲领的基础上产生的，同时又是对共同纲领的发展。作为我国第一部社会主义类型的宪法，1954年，宪法含有两项基本原则，即社会主义原则和民主原则。宪法对于教育的规定，充分地体现了以上两项重要的原则。但是，由于认识上的原因，新中国成立之初存在着一种轻视、忽视法制的倾向。虽然1954年宪法促成了法制建设的高潮，但法治观念并没有在各级干部和人民群众中扎根，不守法的倾向没有得到有力的纠正，以致一遇风浪就遭受重大挫折。

1958年，为了纠正学习苏联经验过程中出现的缺点，创立适合中国国情的社会主义教育制度，在全国开展了以勤工俭学、教育与生产劳动相结合为中心的教育革命。这场改革在一定程度上突破了苏联教育经验的局限性，为教育的发展开拓了新的途径。但同时也出现了“左”的错误，必要的法规制度遭到破坏；出现了无政府主义的盲目状态。例如，教师和学生参加生产劳动过多，忽视了课堂教学与教师的指导作用，打乱了正常的教学秩序，降低了教学的质量。此外，在改革中不适当地开展了“拔白旗”、批判“反动学术权威”的群众运动，伤害了知识分子的积极性。因此，从1961年起，中央对教育进行了调整、巩固、充实、提高，通过总结经验，制订条例，纠正实际工作中的失误。教育部按照中共中央的指示，于1961年草拟了《教育部直属高等学校暂行工作条例》和《全日制中学暂行工作条例》《全日制小学暂行工作条例》，总结了新中国成立以来特别是1958年教改以来的正反两方面经验，为各级学校工作规定了明确的工作方针。

20世纪中的“十年内乱”，国家立法工作完全停顿，20世纪50年代以来制定的一批法律、法规丧失了权威性，司法工作也失去了其应有的独立性。法律不仅没有可能向社会生活各个领域进行渗透，反而受到各种非法律手段的侵蚀和支配。一直到1976年粉碎“四人帮”以后，颠倒的历史才重新纠正过来。教育界在拨乱反正的基础上，恢复了学校的教学秩序，国家重新颁发了大、中、小学《工作条例》。特别是十一届三中全会提出了党的工作重点的转移，并着重强调了健全民主集中制，提出了加强社会主义民主和法制建设的任务。这标志着法制建设在经过长期的曲折和徘徊之后，终于进入划时代的新时期，教育立法也出现了崭新的面貌。1982年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议制定了新的宪法，这是我国法制建设史上最重要的里程碑。1982年，宪法规定了国家的法治原则，它庄严宣布：“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这一规定树立了宪法和法律的权威，反映了人民的意志。宪法有关教育的规定，为教育法规的制定，为依法治教提供了最高的法律依据。

除此之外，在教育立法方面，1980年2月，第五届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了《中华人民共和国学位条例》。这是新中国成立以来由最高权力机关制定的第一部有关教育的法律。1986年4月，第六届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国义务教育法规》，它以法律的形式规定国家实施九年制义务教育。这一法律对提高民族素质，推进社会主义现代化建设，加强教育法治都有重要的影响。1993年10月，第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国教师法》。这部法律明确了教师在我国社会主义现代化建设中的重要地位，对教师的权利、义务、任用、考核、培训和待遇等方面做了全面的规定，是我国教师队伍建设走向规范化、法治化的根本保障。1995年3月，第八届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国教育法》，这标志着我国教育法治建设进入一个新的发展时期。它对于确保教育在国民经济和社会发展中的战略地位，落实国家优先发展教育的重大决策，促进教育的改革与发展，实现建立社会主义市场经济体制和社会主义现代化建设的宏伟目标，具有重大的现实意义和深远的历史意义。1995年5月，第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《中华人民共和国职业教育法》，这部法律对发展职业教育，提高劳动者素质，促进社会主义现代化建设起着规范的作用。

除此之外，20世纪80年代以来国务院还制定了十几部教育行政法规，如《残疾人教育条例》《教学成果奖励条例》等，并对新中国成立以来制定的数百条教育行政法规进行了整理和汇编工作。地方立法机关也根据自己所辖地区教育发展的需要颁布了一系列地方性法规，大大丰富了教育法规的内容。(www.xing528.com)

（二）我国高等教育立法的进展及其面临的挑战

我国的高等教育立法工作是在“文革”后才逐步走上正轨的。1979年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国学位条例》，这可以说是新中国成立以来第一部由最高权力机关制定的有关教育的法律。从1986年起，制定《高等教育法》的工作提到了议事日程，经过十几载的努力，1998年8月，第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国高等教育法》。这标志着我国高等教育立法已经取得了重大进展。《高等教育法》的颁布，使我国高等教育工作开始全面置于《高等教育法》的规范之下，为高等教育领域内的全面依法治教提供了基本的法律依据。《高等教育法》共八章六十九条，涉及面很宽，内容很丰富，在全面调整各类高等教育关系的同时，抓住了现阶段高等教育改革和发展中的突出问题，做出了有针对性的规定。在对关系到高等教育改革和发展全局的一系列重大问题做出原则性规定的同时，《高等教育法》还明确了法律责任，加强了法律的可操作性，保证法律的顺利实施。

此外，国务院也制定了一批涉及高等教育的行政法规，如《高等教育管理职责暂行规定》《普通高等学校设置暂行条例》《学校卫生工作条例》《学校体育工作条例》《教学成果奖励条例》《高等教育自学考试条例》等。原国家教育委员会在其职权范围内也制定了《高等学校教师职务条例》《普通高等学校招生暂行条例》《高等学校培养研究生工作暂行条例》《普通高等学校本科专业设置暂行规定》《成人高等学校设置暂行规定》《各类成人高等学校招生暂行规定》《关于开展大学后继续教育的暂行规定》等一大批规章。地方人民代表大会和地方政府也制定了不少有关高等教育的地方性法规和规章。这些法律、法规的制定和施行，结束了我国高等教育工作无法可依的局面。

但是，我国的高等教育立法还面临着一系列挑战。如前所说，改革导致高等教育领域内的社会关系发生了深刻的性质变化，相当一部分原先屈于行政管理领域的行政法律关系，开始发生性质上的变化，成为在平等基础上的法人、公民之间的民事法律关系，同时，还产生了大量需要运用法律加以调整的新的关系。在这种情况下，旧的调整手段与变化了的新关系、新问题之间必然会产生冲突和矛盾。举例来说，由政府举办的高等学校中的教师问题，就是一个处在改革与变化中的复杂问题。在《教师法》通过以前，按照我国的人事管理制度，教师职业并不是一个专门的社会职业。它与其他许多职业一起并称为“国家工作人员”或“干部”。这是一个以国家编制为确认标准、依法从事国家公务的人员群体。修改以前的我国刑法第八十三条对国家工作人员的定义是“一切国家机关、企业、事业单位和其他依照法律从事公务的人员”。根据这一规定，高等学校的教师显然也是包括在其中的。高等学校教师在一个过于笼统、缺乏科学分类、概念含糊不清的庞大的国家工作人员队伍中处于较低的社会地位，其职业特点未得到充分肯定。

20世纪80年代以来，随着国家人事制度的改革与发展，国家公务员制度开始确立，对国家机关中行使国家权力，执行国家公务的人员依法进行科学管理。新的国家公务员制度把原先的“国家工作人员”中的一部分，即“国家机关中行使国家权力，执行国家公务”的这一部分人员分离出来。在这种情况下，如何确定教师的身份和法律地位，如何设置教师的权利和义务，以及如何处理政府、高等学校教师三者之间的关系就成了教育法规直接面对的一个问题。1993年通过的《教师法》第三条规定，“教师是履行教育教学职责的专业人员”。这样一个规定把教师确定为一个专门性的社会职业，这在一定程度上体现了高等学校教师的职业特点，使教师管理从一般的人事制度中分离出来，有利于建立和完善科学的高等学校教师管理制度。但是，由于教师人事制度在我国正处于改革和调整之中，许多措施和做法往往带有过渡的性质。从改革与立法的角度看，还有不少应进一步解决的问题。诸如：

关于高等学校教师的法律地位问题。在我国国家公务员制度实施以前，教师与国家机关工作人员适用同一类人事管理制度，因此，高等学校教师的法律地位与公务员有很大的相似之处。《教师法》并没有明确规定教师的法律地位，只是在规定教师的工资待遇时，同国家公务员做了一个比照，如规定“教师的平均工资应不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高”。由于教师的法律地位未明确界定，因此给法律的制定和实施带来了很大的困难，在调整教师与学校的关系时产生混乱，使法律的规定无法在实践中得到实施。

关于高等学校教师的任用问题。在传统的人事管理体制下，学校与教师之间的关系实际上是国家与教师之间的关系，符合高等学校教师资格者由行政部门分配或调配到指定的高等学校任教并由其决定他的职务晋升，高等学校只是根据行政机关的授权对教师进行管理，由此决定了特定的，由教育行政机关、高等学校与教师三者之间所构成的行政法律关系。从当前高等学校教师人事管理制度改革来看，国家对教师的任用正从过去的直接管理向间接管理的方向发展，国家只对教师资格进行控制。作为一种过渡形式，《教师法》规定了教师的聘任制，如《教师法》第十七条规定，学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任制应当遵循双方地位平等的原则，由学校与教师签订聘任合同，明确双方的权利、义务和责任。但这种做法仅具有过渡的性质，因为在这种聘任关系中，学校与教师所构成的乃是平等基础上的法人公民之间的横向型法律关系。这与现行的具有纵向型行政法律关系特征的教师任用和管理制度显然是矛盾的。尽管《教师法》规定了教师的聘任制度，但实际上学校本身并无权根据合同辞退一位教师，教师也没有自我选择单位的自由。所以这种聘任制并不是真正意义上的聘任制。

从高等学校教师合法权益的保护来看，现行法律中，《教师法》中规定了教师的申诉制度。该法第三十九条规定，教师对学校或其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉。教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。但以上规定的出发点还是把教师纳入传统的行政管理关系的框架中去考虑的。如果考虑到教师管理关系正在发生的变化，考虑到教师聘任制正在改变原来的教师与国家之间关系的性质，那么教师的权利保护仅仅靠现有的申诉制度就远远不够了，必须根据教育纠纷的性质变化，规定新的诸如仲裁、诉讼等调整手段，使教师的合法权益得到切实有效的法律保护。