巴塞尔监管框架的政策完善与更新

2017年12月，巴塞尔银行监管委员会发布《巴塞尔协议Ⅲ：后危机改革的最终方案》，标志着历时十年的国际资本监管改革基本完成，将对全球银行业带来重大而深远的影响。最初起草《巴塞尔协议Ⅲ》，是为了解决2007—2009年全球金融危机期间监管所面临的问题，包括如何有效评估银行合理的资本水平以对冲经济周期波动带来的各类风险，银行作为高杠杆行业其杠杆经营的边界在哪里，以及如何更务实并从银行业务的角度看待流动性风险等。总结起来，《巴塞尔协议Ⅲ》通过制定一系列全球统一的监管计量和风险标准，全面加强了对商业银行的宏观审慎监管、风险监测和风险管理。

《巴塞尔协议Ⅲ》监管框架总体分为资本监管、流动性监管和大额风险暴露监管三大部分（见表1-2），是微观监管与宏观审慎监管的结合。2010—2019年，国内监管部门紧跟《巴塞尔协议Ⅲ》的改革步伐，适时地推进基于《巴塞尔协议Ⅲ》框架下的国内监管政策完善。从2012年发布的《商业银行资本管理办法（试行）》到2015年发布的《商业银行流动性风险管理办法（试行）》，再到2018年发布的《商业银行大额风险暴露管理办法》，均借鉴了国际监管标准，对于抑制国内金融风险累积具有重要作用。对商业银行资产负债管理而言，《巴塞尔协议Ⅲ》监管体系的建立既是压力也是动力，分门别类的监管标准作为外部约束将推动商业银行资产负债管理走向精细化和专业化，提升稳健经营水平。

表1-2　《巴塞尔协议Ⅲ》监管体系改革内容

资料来源：国际清算银行。

（一）加强资本管理是《巴塞尔协议Ⅲ》的核心

2008年全球金融危机后，巴塞尔银行监管委员会总结经验教训，于2010年推出了《巴塞尔协议Ⅲ》。《巴塞尔协议Ⅲ》强化了资本工具的合格标准，提高资本充足率监管要求，新增杠杆率、流动性、系统重要性银行等一系列监管制度，提升全球金融体系稳健性。然而，作为金融危机的应急产物，2010年的《巴塞尔协议Ⅲ》未对资本监管标准进行全方位改革。其中，风险加权资产计量规则仍沿用《巴塞尔协议Ⅱ》，存在计量框架过于复杂、内部模型低估风险及计量结果缺乏可比性等问题。2014年以来，巴塞尔银行监管委员会深入推进后危机时期监管改革，以重构风险加权资产计量框架为重点，对传统监管框架进行全方位重塑，于2017年正式发布《巴塞尔协议Ⅲ：后危机改革的最终方案》，确立了国际银行业监管新标杆。本次改革定于2023年在全球统一实施，巴塞尔银行监管委员会各成员经济体均要接受相应的国际评估。

作为巴塞尔银行监管委员会的成员，中国全面参与2010年《巴塞尔协议Ⅲ》及其最终方案的制定，持续吸收和落实国际改革成果，制定了一系列符合我国实际情况的审慎监管制度。2012年发布的《商业银行资本管理办法（试行）》（简称《资本办法》），不仅是对标2010年《巴塞尔协议Ⅲ》和2004年《巴塞尔协议Ⅱ》制定的，还是奠定目前商业银行资本监管的纲领性文件。具体看，商业银行核心一级资本充足率不得低于5％，一级资本充足率不得低于6％，总资本充足率不得低于8％，此外商业银行还需计提储备资本2.5％。一般银行核心一级资本充足率不得低于7.5％，一级资本充足率不得低于8.5％，总资本充足率不得低于10.5％。全球系统重要性银行还需额外计提附加资本要求1％（由核心一级资本满足）。

《资本办法》实施以来，我国商业银行资本充足率水平处于持续提升趋势，但核心一级资本充足率和一级资本充足率受到内生效率与补充工具匮乏的影响提升较慢（见图1-11）。监管政策不断推动鼓励商业银行资本工具创新，拓宽资本补充渠道，增强银行体系稳健性。具体来看，2018年中国银监会、人民银行等多部门联合发布《关于进一步支持商业银行资本工具创新的意见》，为商业银行发行无固定期限资本债券（即永续债）等资本工具创造有利条件；2019年财政部印发《永续债相关会计处理的规定》，进一步明确永续债会计核算原则。目前永续债已成为商业银行补充一级资本的主要工具，商业银行一级资本充足率得到明显提升。(www.xing528.com)

在完善《巴塞尔协议Ⅲ》的杠杆率要求方面，《商业银行杠杆率管理办法（修订）》要求商业银行并表和未并表的杠杆率均不得低于4％。杠杆率不达标的机构，将会被要求在限期内补充一级资本，同时控制表内外资产增长速度，甚至减少表内外资产规模。在银行账户利率风险管理方面，银保监会在2018年发布《商业银行银行账簿利率风险管理指引（修订）》，对十年前发布的风险管理指引进行修订，细化了对商业银行银行账簿利率风险管理的要求。

图1-11　商业银行资本充足率变化

数据来源：Wind。

（二）流动性覆盖率是流动性管理理念的革新

巴塞尔银行监管委员会在2008年发布《稳健的流动性风险管理与监管原则》，一方面，加强对银行短期偿付能力，甚至是日内流动性风险的评估，另一方面，在分析流动性风险的同时，关注银行自身的风险管理和组织能力，以及系统性层面的风险。为此，《巴塞尔协议Ⅲ》引入了两个关键性的指标——流动性覆盖率和净稳定资金比例，前者评估银行是否有足够的优质流动性资产（HQLA），以应对30天内压力测试下资金净流出，后者重在评估中长期的资产负债流动性错配程度，鼓励商业银行取得更为稳定的负债来源。

我国在2015年修订完成的《商业银行流动性风险管理办法（试行）》，对原有流动性风险监管指标和体系进行了全面完善。一是将存贷比指标由监管指标调整为监测指标，并推动修订《商业银行法》予以明确。二是引入《巴塞尔协议Ⅲ》流动性标准的流动性覆盖率指标，通过更全面、前瞻的计量提高流动性风险管理和监管的前瞻性。三是提出银行流动性风险管理体系的整体框架和定性要求，为商业银行搭建流动性管理框架提供全面指引，提高商业银行流动性管理的精细化程度和专业化水平。