社会工作组织在社会转型期的角色与影响

上述对有关社会工作者作为行动者所面临的多元复合文化心理背景的分析，背后隐藏着更具一般性的结构性问题。“从社会治理的角度看，改革开放以来，随着作为个体与公共社会中介载体的单位在数量上和功能上的大幅萎缩，国家治理和社会治理都面临新的挑战。因为社会的组织化结构已经变化。中国原有的治理机能都发端于人口流动有限、社会同质性较高的条件。这些治理组织，对应的是当时社会条件下的治理对象和资源分配方式，而今天的治理对象已经不同：他们不再是囤于局部封闭熟人社会关系中的人，而是大范围流动、社会关联异质化的人。今天的资源流动及分配途径也大大改变，很多资源已经进入市场分配，而非由行政组织垄断分配。社会成员对于单一组织的依赖性降低，选择性增加，也是前所未有的新环境”（张静，2019：8）。这种历史性变化要求有关治理规则以及背后的伦理原则都必然发生实质性的变迁。如果我们对社会治理仍然按照传统的行政性、组织化和垄断性原则进行理解，就可能会因无法适应当前的社会变迁形势而无法实现有效治理。

改革开放40多年，中国的经济发展和社会进步取得了举世瞩目的成就。市场经济体制改革极大地解放和发展了生产力，促进了我国经济呈现持续高速增长的态势。但是我们不能否认，改革过程中由于我国经济和社会发展不协调确实引发了诸多复杂严重的社会问题。例如，由于市场化的引入，原有的、担当全能型职能的单位组织将大多数工人群体推向社会，因此企业的下岗退休职工、失业者等群体的生活保障面临难题；教育体制改革、医疗体制改革也越来越多地加入了市场化的内容，公共产品的商品化加重了社会个体的经济负担；随着城镇化进程的不断加快，失去土地的农民面临着生存和发展性福利保障问题；社会流动日益加快，原有的城乡户籍管理制度面临挑战等等。总而言之，在市场经济快速发展的新时代，计划经济时期形成的、用单位组织体制来解决问题的方法已呈现出不同程度地失效，再加上改革时期中本应该承担社会保障和社会福利职能的政府部门和相关事业单位服务能力的有限，并未承担应有的社会服务，社会问题不断凸显和加剧。因而备受这些社会问题困扰的弱势群体会加剧产生相对剥夺感，社会信任和社会凝聚力下降，社会认同和政治认同弱化，从而增加社会风险和政治风险，对我国建立社会主义和谐社会带来巨大的威胁。因此政府和社会必须要寻找新的补充性或替代性的机制化链接来将国家和分散陌生的原子化个人重新组织起来，创新社会管理方式，从而应对解决民生和社会秩序问题。

在此背景下，政府开始购买公共服务和岗位。大量的社会工作专业组织开始出现。这个过程主要是政府部门以契约的形式，运用财政资金，面向市场中的社会力量购买公共服务与岗位，以此来满足各类利益群体的多元化需要。在此过程中，公共服务的购买主体是政府，非财政全额保障的事业单位、社会组织、私人部门和个人担当者公共服务的承购方。其中社会组织作为公共服务的主要承购方，具有公益性、志愿性、非营利性等特点。社会组织根据广大的社会需求来确定服务的内容，发挥着沟通国家和社会的桥梁纽带作用，可以有效避免国家与公民个人之间的直接矛盾冲突。正因如此，出于保障经济发展、维护社会稳定和解决民生问题的目的，在20世纪90年代初期，一些经济发达的城市地方政府便开始了启动向社会力量购买公共服务和岗位的尝试。随着深圳、上海、北京、宁波等地方城市政府关于公民的养老、公共卫生、教育、社区服务等方面公共服务的局部试点探索，于2013年9月，国务院印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，对政府向社会力量购买服务的各方面进行规范和要求，这标志着国家将规范统一管理并全面推动公共服务的发展。2015年5月11日，国务院颁布了《国务院办公厅转发文化部等部门关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》国办发〔2015〕37号，为政府购买公共文化服务提供了基本原则与方向。同年6月11日，在《两部门共同发文加快推进社会救助领域社会工作发展》中强调，要加强在社会救助管理与服务机构加强社会工作岗位开发设置，大力推进社会工作的发展。2016年12月1日，财政部发布了《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》，这进一步完善了政府向社会组织购买服务相关政策制度，在政府扩大购买服务范围的同时，更加注重公共服务的质量和效率。2017年3月1日，在《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》强调，使全体公民更能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，保障人民群众得到基本公共服务的机会。2018年12月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》，有力地推动了我国的基本公共服务朝着更加均等化、普惠化、便捷化方向发展。大力发展社会组织不但有利于政府逐渐从统包统办的“全能型”政府到“服务型”政府的创新转变，而且有助于培养社会自我管理和自我服务的能力。

专业社会工作是西方社会和市场经济共同作用而产生的社会服务方式，对于中国来说她是属于舶来品。面对改革开放以来我国出现的一系列社会、民生问题，发展专业社会工作的需求也被政府提上日程。自1987年马甸会议提出学科恢复重建以来，专业社会工作在不断深化嵌入由政府主导的社会服务体系之中。在这个过程中，专业社会工作是嵌入的主体，政府主导的社会服务体系是嵌入的客体，在双方不断深入、持久的互动博弈中，呈现制度、项目、服务行为三种不同层次的结构性嵌入。

制度层面的嵌入主要指专业社会工作在嵌入国家正式制度中的形式和程度。专业社会工作在嵌入政府的制度层面时，国家往往依靠行政权力的强制手段与法律制度规范，实现对专业社会工作的监督、引导和规范管理的目的，由此来达到社会工作的制度嵌入。自改革开放以来，政府为了达到经济改革、政治维稳、解决民生和社会问题的目标，通过制订一系列方针、政策以及相关领域的法律法规来改变和加快专业社会工作在政府职能中的嵌入形式和进程。例如，1998年教育部发布了《面向21世纪教育振兴行动计划》，全国高等院校普遍扩大招生，我国的社会工作专业教育规模空前扩大，形成了“教育先行”的特点。2006年10月，党的十六届六中全会就提出了要“建立一支宏大的社会工作人才队伍”的要求，同时专业社会工作者的身份得到了政府和社会进一步认同；2008年，社会工作者职业水平考试在全国全面启动，有力推进了社会工作专业人才队伍的建设；2009年，我国正式启动社会工作专业学位研究生教育，学生培养层次体系进一步完善；同年，民政部门发布了《关于促进民办社会工作机构发展的通知》，民政社会工作机构开始大量涌现。2012年4月，中央19部委发布《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011—2020年）》，随后地方政府也发布推行了相应文件，积极推进社会工作专业人才的培养。2012年4月，中央联合发文，推动建立“党政主导、社会运作、民政参与”的社会工作嵌入性格局。同年11月，国务院出台了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，国家已经进一步认识到购买公共服务来参与社会治理的重要性；2015—2017年，社会工作连续三年被写进政府报告，从“发展”“支持”到“促进”专业社会工作的发展，国家逐步确信到专业社会工作在参与社会创新治理中的独特地位。这些制度环境的改善，为专业社会工作的存续提供了法律保护的同时，也积极有序地推动了社会工作内部的规范化运行和自律性发展。但是专业社会工作相对自主的和专业化的服务是要以政府强有力的行政化体制为基础的，所以专业社会工作不可能完全摆脱政府来谋得自身的独立性发展。

项目层面的嵌入主要是指在社会工作的服务项目在嵌入政府主导的社会服务体系的过程和空间程度。在2018年度中国社会工作发展报告发布显示，社会工作服务机构由2003年在上海成立的第一家乐群社会工作服务社到2018年的9793家，成逐年递增的趋势快速发展。政府根据自身的财力和社会需求，设定相应的服务指标、经费标准、机构规模、人员配备等。具有资质的社会工作机构通过竞标或直接被委派的方式承接政府特定的项目，并且需要在项目运行过程中接受来自政府的成效评估。专业社会工作通过自下而上的项目嵌入方式来评估需求、整合资源和提供专业化的服务。但是这些社会工作项目往往是由政府出资购买，专业社会工作者在开展的过程中既要满足案主群体的微观个性化需要又要受制于来自政府的宏观监督、考核和评估等行政性干预，专业社会工作实际在困境中拥有较小的自主性。(www.xing528.com)

服务行动层面的嵌入主要是指专业社会工作参与政府主导的社会服务实践过程和程度。自1988年社会工作专业学科教育恢复起初，专业社会工作由于缺乏独立的服务空间和一定的社会认可度，很多情况下，专业社会工作者是要从属于政府行政性工作人员做一些与专业无关的附属性工作。在2009年民政部门明确声明要促进民办社会工作机构发展的，于是民政社会工作机构开始大量涌现，专业社会工作者便拥有了更广阔的实践发展空间和更大的实践权。近年来专业社会工作者凭借着专业化优势通过运用个案、小组和社区三大工作方法，在帮助弱势群体、开展社会服务、灾后帮扶等领域取得了莫大的社会效益，为政府分担了社会治理压力的同时，社会认同度也显著提高。

上述发展历程告诉我们，社会工作组织的成长与发展得益于其运用专业服务有效承接了因体制转型产生的新的社会问题。在单位社会向后单位社会的转型过程中，国家治理结构和社会治理结构都在发生着巨大变化。社会工作组织承接的传统单位职能，根本上说是对“社会人”提供国家所承诺的各种公益和民生服务。也是在这个过程中，社会工作专业对服务对象的幸福生活伦理承诺才能得到恰当理解。当前的政府购买服务中，出现了为了完成政府任务而被动提供服务的现象。这种现象的出现虽然与现行项目管理中的诸多漏洞有关，但从伦理维度进行分析，就体现为社会工作组织把政府购买项目作为了目的而非手段。任何社会服务项目都只能是实现社会工作伦理承诺的手段而非目的。手段与目的的头足倒置，就会引发项目运作中的一系列问题。

从社会治理结构的变迁看，当前多数社会成员已经无法实现与公共社会的实质性关联，一个新的“社会地带”已经出现。在这个领域中，个体性原则是首要原则，竞争性的市场原则成为社会行动最直接的动因。一方面，社会工作组织正处于这一“社会地带”之中，其运作逻辑和其中从业者的行动逻辑首先是社会性的；但另一方面，当下的社会工作专业和组织又在政府的鼓励和支持下，积极扮演社会治理主体的角色，即社会工作正在以专业化的方式承接由单位剥离出来的社会职能，也在不断探索构建新的社会公共空间和公共性的社会职能。社会工作组织在职能上的这种双重性要求其组织自身的伦理原则与其所承担的作为社会组织的伦理原则需要有效衔接。

这种衔接恰恰是适度伦理的题中之义。适度伦理作为一种新型的伦理原则，要求社会工作伦理不能仅仅把关注焦点放在对从业者的行为约束方面，因为行为的社会属性及其时代特征已经发生了巨大的变化，如果仍然按照抽象性的一般性原则甚至是一种理想化的人性假设去制定和实施社会工作伦理，结果只能是让社会工作学科的发展落后于时代变迁，从业者也将因为无法在职业选择和社会选择之间谋求一致而逐步丧失对社会工作专业的信心。