听证程序违法案例被撤销

再审申请人承德甲新能源发电有限公司（简称甲公司）与被申请人平泉县国土资源局不服土地行政处罚一案，原由河北省平泉县人民法院于2015年5月7日作出（2015）平行初字第22号行政判决，原告承德甲公司不服，向河北省承德市中级人民法院（承德中院）提起上诉。该院于2015年10月16日作出（2015）承行终字第00124号行政判决，已经发生法律效力。承德甲公司仍不服，向河北省高级人民法院申请再审。省高院于2016年5月17日作出（2015）冀行申字第490号行政裁定，中止原判决的执行，指令承德中院对本案进行再审。该院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

一审判决认定的事实：2010年6月1日，平泉县人民政府与天津泰达环保有限公司签订平泉县生物质发电建设项目框架协议书，将平泉生物质发电工程项目的建设单位，由承德热力集团有限责任公司变更为天津泰达环保有限公司注册成立的原告。框架协议书约定由平泉县人民政府提供工业用地150亩作为项目用地，同时还对其他事项进行了约定。

2010年12月19日，河北省人民政府作出关于平泉县2010年第四批次建设用地的批复，项目用地明细表中注明生物质发电项目用地148亩（98 667平方米）。2011年3月24日，平泉县人民政府与原告签订平泉县生物质发电建设项目补充协议书，约定生物质发电建设项目初步确定征地180亩（已批准148亩），同时还对其他事项进行了约定。

2011年5月5日，河北省环境保护厅作出关于承德甲公司平泉生物质发电工程变更环境影响补充报告审批意见的函。2011年7月15日，华北电网有限公司作出关于平泉生物质发电工程的并网意向批复。2011年8月2日，河北省发展改革委员作出河北省固定资产投资项目核准证，原告获得固定资产投资项目核准。

2011年9月14日，平泉县人民政府与原告签订平泉县生物质发电建设项目补充协议书（2）、2011年12月5日，平泉县人民政府与原告签订平泉生物质发电建设项目补充协议书（3），就148亩土地的费用等问题进行了约定。

2011年11月11日，原告通过挂牌出让，竞得项目地块国有建设用地使用权98 667平方米（148亩），土地出让金总价2 150万元。原告已缴纳土地出让金2 150万元、契税86万元、印花税1.07万元（原告称现平泉县人民政府已以专项资金的名义返还给原告1 052万元）。

2011年12月15日，原、被告签订国有建设用地使用权出让合同（出让方案业经平泉县人民政府批准），约定由原告付清出让价款后申请办理国有建设用地使用权登记，并约定原告在2012年7月1日前开工、2014年5月31日前竣工。

2012年4月，原告在项目地块设置隔离桩，完成现场临时围墙的施工，但在约定的2012年7月1日前并没有动工开发。2013年11月25日，原告取得国有土地使用证，使用权面积为98 229平方米。

2014年8月13日，平泉县国土资源局的利用股出具移交单，以原告涉嫌构成闲置土地为由，移交该局的监察股处理。2014年9月11日，被告作出闲置土地调查通知书，通知原告已涉嫌构成闲置土地，要求原告提供有关材料。

2014年10月9日，原告向被告提交平泉生物质发电工程关于土地闲置的原因说明，注明“后来2012年又开始爆发金融危机，导致错失最佳投资时机，这也是影响进度的原因”“等后期条件逐步趋于成熟时，金融危机又接踵而至，投资启动时间只能暂且放缓”的内容。但原告同时在原因说明中说明，政府在履行前期协议条款方面，也有非常重要的关系。

2014年10月10日，被告作出闲置土地认定通知书、闲置土地情况告知书，认定原告使用的项目地块构成闲置土地，并告知认定构成闲置土地的原因。同日，被告作出闲置土地处置听证权利告知书，告知原告享有申请听证的权利。2014年10月20日，被告举行了由1名听证主持人主持、1名听证员参加的听证会。被告未能提供听证笔录中注明的附件（平泉县关于承德甲公司闲置土地的处理），但在听证笔录中注明“由案件承办人提出当事人违法的事实、证据、行政处罚的依据和处罚建议”的字样。

2014年11月10日，经平泉县人民政府批准，被告以自己的名义作出第01号决定。原告不服该决定，向承德市国土资源局申请行政复议，承德市国土资源局决定予以维持。

一审判决认为：在1名听证员进行听证的情况下，被告在听证员以外又单独设置听证主持人主持听证，不符合《国土资源听证规定》的规定。但因在听证员以外单独设置听证主持人的做法，并不妨碍听证程序的正常进行，故应属程序瑕疵而不宜认定为程序违法。听证笔录中注明“由案件承办人提出当事人违法的事实、证据、行政处罚的依据和处罚建议”的内容，也能够证明已保障原告听证权利的实现；原、被告于2011年12月15日签订国有建设用地使用权出让合同后，原告在约定的2012年7月1日前并没有动工开发，至被告开始调查时已满两年未动工，故认定项目地块构成闲置土地，符合法律法规的规定。国有建设用地使用权出让合同签订后，2012年4月原告在项目地块设置隔离桩、完成现场临时围墙的施工，已完全排除行使土地使用权的障碍，故原告主张系政府、群众行为造成未能动工开发的理由不能成立，本院无法支持。因签订的国有建设用地使用权出让合同中，约定由原告付清出让价款后申请办理国有建设用地使用权登记，故2013年11月25日才取得国有土地使用证的原因在原告，原告将责任归咎于政府的理由不能成立，法院无法支持。虽然国有建设用地使用权出让合同，同原告与平泉县人民政府签订的协议在土地面积上有差异，但国有建设用地使用权出让合同系最后签订，原告应当按出让合同约定按期动工开发，故原告将土地面积差异归结为不能按期动工的理由不能成立，法院亦无法支持。综上，依法应当驳回原告的诉讼请求。依照行政诉讼法第六十九条的规定，判决驳回原告承德甲公司的诉讼请求。

承德甲公司不服一审判决，向承德中院提起上诉。(www.xing528.com)

该院经二审审理查明事实与一审认定事实一致。

该院二审认为，2011年12月15日，上诉人与被上诉人签订国有建设用地使用权出让合同，合同第十六条约定：2012年7月1日前开工；第三十二条约定：土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。

2011年12月被上诉人交付项目土地，上诉人接收项目土地时并未提出交付土地未达到土地平整，未实现红线外三通问题，没有向平泉县国土资源局提出任何异议。2012年4月上诉人在项目地块设置隔离桩、完成现场临时围墙的施工，已完全排除行使土地使用权的障碍。上诉人在合同中约定的最后开工时间期满两年后，并没有动工建设，构成项目地块土地闲置。按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定及《闲置土地处置办法》的规定，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。

通过2013年6月13日上诉人给平泉县国土资源局提交的关于延建平泉生物质发电工程的函，可以证实由于上诉人的上级泰达环保公司整体资金安排，对平泉生物质发电项目资金安排滞后，造成未能如期开工。同时上诉人因自身资金问题申请延建的申请并没有得到平泉县国土资源的同意，故上诉人未能如期开工的原因系公司资金出现问题，其主张因平泉县人民政府没有履行框架协议中约定的义务导致没有动工建设的上诉理由，依法不予支持。

被上诉人在作出收回国有建设用地使用权决定之前向上诉人送达了闲置土地调查通知书、闲置土地认定通知书、履行了行政处罚听证程序，故被上诉人作出的行政处罚程序并无不当。虽然听证程序中，在听证员为一人的情况下，不应另行指定主持人，该行为确有瑕疵，但被上诉人听取了上诉人的申辩理由，没有剥夺上诉人应当享有的权利，而且参加听证的当事人对主持人的身份没有提出异议，故不能认定行政处罚程序违法。

平泉县人民政府并非作出所诉行政行为的行政机关，同时上诉人在庭审中也表示会对平泉县人民政府没有履行框架协议约定的合同义务保留相关诉讼权利，故框架协议的履行不是本案的审理范围。一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，依据行政诉讼法第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

再审申请人承德甲公司申请再审主要称：

（一）（2015）承行终字第00124号行政判决书认定，申请人未能如期开工、竣工的原因是公司资金出现问题，属证据不足，认定事实错误。1.申请人未能如期开工，系因平泉县政府及被申请人严重违约，提供的土地不具备交付条件，更不具备开工条件所致。2.申请人积极履行义务，对于未能如期开工不存在过错。3.（2015）承行终字第00124号行政判决书仅以被申请人原审中提交的17号证据（2013年6月13日申请人关于延建平泉生物质发电工程的函复印件），即认定系申请人资金安排问题造成未能如期开工，证据不足。4.即便是申请人在2013年6月申请延建之时存在资金问题，但也并非涉案土地上项目未能如期开工的根本原因。

（二）（2015）承行终字第00124号行政判决书适用法律、法规确有错误。1.被申请人作出的平国土资收（2014）第01号收回国有建设用地使用权决定，听证过程违反法定程序。2.根据行政诉讼法第七十条规定，行政行为违反法定程序的，人民法院应判决撤销。请求撤销（2015）承行终字第00124号行政判决书及河北省平泉县人民法院（2015）平行初字第22号行政判决和平泉县国土资源局平国土资收（2014）第01号收回国有建设用地使用权决定。

被申请人平泉县国土资源局答辩称：申请人于2011年12月15日与我单位签订了土地出让合同，该土地是工业用地，使用期为50年。合同约定了开工期限和竣工日期。但是申请人已经满两年未开工，使土地闲置两年。该公司不开工的理由是因金融危机导致资金不足，有申请人自己的书面说明证明。该处罚适用法律正确，符合法定程序，是严格按照法定程序调查取证的，并将通知书直接送达申请人。处罚决定也书面通知当事人，并将处罚依据等告知申请人。处罚依据是《闲置土地处理办法》及国土资源部第53号令。我们认为该处罚符合法律规定，应予维持，申请人的再审请求应予驳回。平泉县国土资源局作出的平国土资收（2014）第01号决定书程序合法，事实清楚，适用法律准确，应予支持。（2015）承行终字第124号行政判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持。申请人的再审请求应当予以驳回。

承德中院再审查明被申请人平泉县国土资源局在作出平泉县国土资源局平国土资收（2014）第01号收回国有建设用地使用权决定的听证程序中，在听证员为一人的情况下，另行指定主持人的事实存在。

该院再审认为，根据《国土资源听证规定》第七条的规定，听证一般由一名听证员组织；必要时，可以由三或五名听证员组织。且听证设听证主持人，在听证员中产生。被申请人平泉县国土资源局在听证程序中，在听证员为一人的情况下，另行指定主持人，没有向再审申请人承德甲公司说明其设的听证主持人是听证员，如该听证主持人是听证员，便使该听证程序中存在两个听证员，无法形成多数意见；如该听证主持人不是听证员，那么也违反上述法律规定。即无论被申请人设置的听证主持人是否为听证员，其听证程序的人员组成均违反法律规定。被申请人平泉县国土资源局所作的平国土资收（2014）第01号收回国有建设用地使用权决定的程序不合法。依据行政诉讼法，行政行为违反法定程序的，人民法院应判决撤销。故，再审申请人承德甲公司主张被申请人平泉县国土资源局听证违反法定程序的理由成立，依法予以采纳。

2016年12月14日，承德中院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》七十六条一款之规定，作出（2016）冀08行再6号行政判决书，判决撤销该院（2015）承行终字第124号行政判决及河北省平泉县人民法院（2015）平行初字第22号行政判决和平泉县国土资源局平国土资收（2014）第01号收回国有建设用地使用权决定。由被申请人平泉县国土资源局对再审申请人承德甲公司涉案国有建设用地使用权重新作出决定。一审案件受理费50.00元，二审诉讼费50.00元，计100.00元；由被申请人平泉县国土资源局承担。