环境与人权：应对污染影响的实施与完善

（一）人权的救济

环境侵权纠纷案件的数量随着经济发展水平的提高大幅度增加，环境侵权诉讼与救济日益成为环境法界关注的问题。若能妥善处理环境污染等问题造成的环境纠纷，定会对保护环境本身以及人权起到积极作用。

当人权受到侵害时，救济方式主要有刑事、民事以及行政，但相比刑事与行政救济，更多使用的是民事救济。但由于我国目前立法的缺失，各救济手段之间互相独立，无法充分发挥作用。对于人权救济而言，应设立特殊的救济手段。

首先，人权的民事救济可以适用《民法通则》的条款。值得关注的是，由于环境危害潜伏时间相对比较长，应根据这个特点，制定一个相对比较可行的诉讼时效。除此之外，一些环境污染还会造成他人精神上的损害，因此损害赔偿范围不能局限在财产利益的损失，还应该包括精神方面的损失。另外，环境问题是一个社会问题，损害的不仅仅是单个主体的利益，而是社会全体成员的利益。为充分发挥居委会和村委会的职能，建议法律赋予其对环境污染侵权案件的诉讼权利。

其次，目前人权损害最主要的救济手段是行政救济，主要涉及行政赔偿等问题。但我国的行政补偿没有相关法律依据，由于现实中侵权方能力有限，而侵害对象往往比较多，应根据我国国情建立相应的补偿机制。

最后，法律对环境刑事责任的定义是，相关市场主体实施了严重危害环境的行为，并且造成人员伤亡或重大财产损失。我国《刑法》中规定了“破坏环境资源保护罪”，但根据《刑法》的相关条款，法人不能成为此罪的主体，这对于企业承担环境责任有一些障碍，建议在《刑法》中规定企业可以作为此种罪的犯罪主体，以便追究法人的刑事责任。

（二）完善人权立法

人权立法之基础是确立人权的宪法地位。

人权作为一项基本人权，它包括诸多具体的权利，如环境知情权、环境参与权、采光权、眺望权等。宪法保障公民的基本权利，因此凡是对公民的生存与发展起重要作用的权利都应写入宪法，将其确定为宪法权利，凭借它突出权利的重要性和根本性。人权恰恰属于这类基本权利，而且在当前全球性环境危机阻碍国家经济发展并可能威胁人类生存和发展的紧迫形势下，我国宪法对人权的确认已成为我国立法的当务之急。这也符合世界各国人权宪法化的趋势，顺应了世界潮流。

将人权规定在宪法中，对具体的人权权利在环境方面的细化有很大的帮助，对完善人权体系的建立奠定坚实的宪法基础。而且，其他法律都是根据宪法制定的，每一部法律都能在宪法中找到制定的根据。如果在我国宪法中明确规定人权，可以使环境立法更加“名正言顺”。

宪法在宣告个人人权的同时也划出国家公权力的一块禁区，并规定国家保障个人人权的职责和义务，进一步强化环境行政监督管理机关依法行政，切实保障个人权益。国家始终是第一环境义务人，具有首要性、主导性、决定性。公民与国家不同，他们是协助性以及从属性。由于国家权力的特征比较明显，这种设计更有利于环境保护，对人权也能起到一定的保障作用，有了从应然到实然转变的可能。

在人权保障方面，不管强调民主还是法治，法律的作用是显而易见的，立法是人权保障的前提和基础。没有比较完善的法律制度，人权的保障便失去方向，也更谈不上保护。虽然对人权的保护有法律等各种手段，但如果将人权保护的内容置于法律体系，人权保障效果会更好。首先，法律的宗旨是保护人与人之间的交往秩序，促使人们更好地享受权利、履行义务。因此，法律的内容与人权的实现有极其密切的关系，它们之间成正比关系。其次，立法是执法与司法最主要的依据。完善的人权立法能更加有效地保障人权。针对我国法律现状，建议从以下方面对现有法律进行完善。

第一，扩大宪法中基本权利的范围。随着社会发展，对公民个人环境权、迁徙自由权等的保护刻不容缓，通过扩大宪法中基本权利的范围促使人权保障更具有现实性。因为基本权利又称宪法性权利，指的是公民在国家社会生活中享有的基础性权利，它具有固定性、法定性、不可侵犯性、普遍性和稳定性，能够判定公民身份的基本尺度，为权利设定一个固定的领地，他人不得随意入侵，是一切权力活动的界限。由于人权内容随着社会发展而发生变化，作为人权实现的表现形式——法律权利也会随之发生变化，这就需要国家通过宪法或基本法规对基本权利予以明确，使大众了解基本的权利并为人权提供法律保障。同时，权利的宣示也是对权力滥用的警示。宪法上基本权利的不断丰富是人权立法在广度和深度上扩展的体现。

第二，须尊重法律明文规定权利之外的权利。在权利的行使方面，核心原则是法无禁止即自由，其内涵是只要法律没有明文禁止，公民都可以自由行使。这本身就意味着除法律明文规定的权利之外，还存在诸如道德、习惯等权利。这方面的权利也是公民的合法权利，应受到法律的保护。

第三，严格明确公民的义务性规定。对公民而言，法无禁止即自由，这就意味除了法律的禁止性规定，其他的都应该是公民自由的空间。这就要求立法者对公民环境保护义务做出明确的规定，采用穷尽式的方法列举公民的环境保护义务，避免使用模棱两可的语句，因为公民的义务性规定是公民应当做或禁止做的唯一标准。义务性规定应当详细准确地规定其适用的条件，因为义务的规定直接影响公民权利的享有，进而决定人权的实现。在私法领域，公民的义务分为法定义务和约定义务，私法中更强调公民意思自治，应以约定义务为主。法定义务往往涉及公共利益，需要相关部门出台规定，厘清个人利益与公共利益之间的关系。在公法领域，比如刑法方面，应严格贯彻罪刑法定原则，在环境污染案件中，罪行的构成必须在刑法中加以明确，当公民的行为符合全部的法律构成要件后，才可以定罪量刑。

第四，统一人权保障的法律体系。人权保障要做到下位法不得违反上位法，只能就上位法的内容做出细化，不得随意设置违反上位法的条款。如何衡量公民权利领域的宽广度，一些人认为，法律规定的公民权利越多，公民享有的权利领域就越宽广。目前，有学者认为，法律之所以对公民的权利保护不力，主要是因为法律授权公民的权利过于狭窄。其实，这是对人权保障立法认识的一种偏差，宪法只规定公民最基本的权利，基本权利之外的其他权利也属于公民的权利。权利的宽广度应以法律义务的多寡来衡量，法律无法对权利通过列举的方式表示出来，但对义务没有障碍。我国目前存在宪法没有禁止的权利，却在其他下位法中禁止，究其原因，主要是立法部门立法理念不一致造成的。人权立法体系有不同层次的人权立法内容相抵触的现象，建立统一的法律体系有助于对人权的基本保障。

改革开放以来，我国的环境法制建设已经取得一些成就，先后出台一系列环境与资源保护的法律法规。但是由于环境法学起步较晚，现行环境立法的指导思想、立法技术和公众参与方面存在欠缺，相关的配套政策不健全。为实现“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”这一政策目标，今后的立法工作可以将重点主要放在以下几方面。

第一，立法机关积极组织专家学者进行相关环境立法调研，加强环境立法研究，填补我国重要环境立法的空白。例如，做好野生植物资源、有毒有害化学品管理以及放射性污染物方面法律法规的起草和论证。同时，在实践的基础上，全国人大及其常委应研究完善《环境保护法》，促进各项事务法制化，加大惩罚力度。

第二，加强环境基础法规修订工作。《国家环境保护“十二五”规划》指出：“加强环境保护法、大气污染防治法、清洁生产促进法、固体废物污染环境防治法、环境噪声污染防治法、环境影响评价法等法律修订的基础研究工作，研究拟定污染物总量控制、饮用水水源保护、土壤环境保护、排污许可证管理、畜禽养殖污染防治、机动车污染防治、有毒有害化学品管理、核安全与放射性污染防治、环境污染损害赔偿等法律法规。”^[13]

第三，加快与环境法律配套的行政法规的制定，保障环境基础立法合理有效地实施，及时清理和修订一些不适应生态环境与经济建设协调发展的环境法律和政策法规。完善地方环境法规建设。地方应在保障国家法律统一的条件下，从地方实际情况出发，结合本地区的特点制定地方法规。这既能保证国家法规的有效实施，又能发挥地方立法的灵活性。在加快立法步伐的同时，研究并制定与履行国际环境保护条约相关的国内环境立法工作，注重立法国内适应研究和前期调研，广泛采纳各方意见，增强环境法律法规的可操作性。

（三）强化环境行政执法

环境执法是加强环境保护的治本之策。我国目前出现的“企业无赖、政府无奈”的现象，究其原因，主要是企业环境违法的处罚力度比较欠缺，违法成本比较低。当前，我国已经建立了中央、省、市、县四级环境执法体系，环保部门的执法能力和执法水平正在逐步提高，但从执法效果来看，因在执法过程中受多种因素的影响，环境执法难的现象仍然时常出现。因此，要解决这一问题，必须加大环境执法力度，全面推进环境依法行政，提高环境监测的公共服务能力。(www.xing528.com)

促进环境法治化是环境保护与治理污染的手段之一，因此，需要加大处罚在环境执法检查中发现的以下问题：违反环境评价制度、未建污染防治措施以及超标排放的行为；违反国家规定排放危险物的行为；造成重大环境污染事故被查处后，规定期限内未完成治理任务的行为等。地方环保部门对本地区环境污染突出的工厂企业加强监管，对违反国家政策法规的限期整改。

环境依法行政要求执法者在执法过程中，确保执法权限、程序等符合法律的规定。各环保职能机构坚持学法、用法，提高执法过程中的环境法律意识，明确执法的依据、责任、权限、手段和要求。

环境检测工作要以国家环境检测为依托，全面提升细颗粒物、臭氧、温室气体等新增检测指标的检测能力，集中力量开展与民生和人体健康相关的生物、土壤、重金属、饮用水等问题检测。同时，逐步健全信息等发布机制，及时向公众公开环境质量信息，保障公众知情权。

与自然权利相比，法律上的权利是一个实然的概念，但与公民实际享有的权利相比，它是一个应然的概念。完善立法的重要性不言而喻，但若没有相当严格的执法与司法，立法形成的权利形同虚设，只是写在纸上而已。在执法中，防范执法侵犯人权是保障人权实现的重要方面。

第一，对国家机关权力的行使权限、程序等应当做出明确规定，做到依法行政。就权力本身来说，它没有善恶之分，但一旦被滥用，就呈现出恶的一面。在权利与权力的对抗中，权利必然处于劣势，因为行政行为具有国家强制性。这种强制性最直接的表现是行政主体做出的行为，行政相对人必须严格遵守，没有其他可协商的路径，否则，行政主体会强制执行。行政行为正是因为有了上述特性，其权力的运用更应该讲求必要性。为保障相关行政相对人人权的实现，我国应出台相关规定对环保部门执法的权力范围做出明确的界定，即要求行政行为合法合规。合法合规主要体现在以下几方面，首先，主体合法，主体不合法的直接结果就是其做出的行政行为是不合法甚至违法的。执法主体的权限等一定要有法律依据，必须拥有法律赋予的相关职权。其次，执法内容要合法，必须有法律依据，是根据环境相关法律规定做出的，特别是环境污染的处罚，不得背离立法目的、法律精神及社会公共利益，执法时要保护人权，维护受害公民的环境权益，也应遵守对处罚对象的人权保护，在执法活动中必须采取法律规定的方式。最后，执法程序必须合法。环境行政执法必须符合法律规定的程序，不同的执法内容适用不同的执法程序，执法主体不能随意简化、改编法定程序，执法还须符合法律规定的时间限制。

第二，平衡权力机关的关系，防范执法权力膨胀或是萎缩。为减少权力滥用带来的不良后果，公权力机关应采用分权与制衡的思想对权力进行约束。分权就是将公权力分开交由不同部门行使，防止因权力过于集中造成相关损害。权力分开也可以减少错误的发生率，即使有一两个部门出现问题，并不会涉及整个公共权力机关的系统。法学学者同样希望权力分开行使，目的是减少发生错误的可能性。在现实操作中，我国对环境污染进行执法的部门以各级政府的环保部门为主，但环保部门实际的权力十分有限，受很多因素影响，并不能做到执法有力。权力之间的不平衡，往往导致对造成环境污染的企业、个人不能有效处罚与治理，侵犯公民的权利后无法得到救济。因此，确保各个权利主体之间的平衡性，是立法者未来最重要的工作之一。

第三，法律对违法的行政行为须做出否定的回答，并对因违法行为造成的不良后果进行补救。违法的行政行为主要导致两种结果：行政行为无效和行政行为被撤销。行政行为出现故意或者重大违法行为，会直接导致行政行为无效，而且自始至终不产生任何法律效力。这种无效的法律后果就是行政相对人不受该行为的约束，并对该种不履行、不承担任何法律上的责任。当然，行政相对人也可在一定的时间范围内请求有关国家机关宣布该行政行为无效。有关国家机关可在任何时候宣布相应行为无效，因为无效行政行为不具有确定力；当一个行政行为被宣布无效时，对行政相对人施加的任何义务均被撤销，对他人造成损害的，还应做出相应的赔偿。行政行为撤销主要是执法程序或者其他不适当行为引起的。行政行为被撤销后，其法律效果主要表现在以下几方面：该行为自始至终不发生法律效力，如果该种行为是行政主体的过错引起的，行政主体不仅需要承担相应的责任，对给他人造成的损害也要承担赔偿等责任。

对行政相对人造成损害的，行政主体应履行如赔偿等补救措施。《国家赔偿法》是其赔偿的依据，但目前还是存在不赔、难赔等现象。这在一定程度上是由于相关规定存在问题。《国家赔偿法》实施中存在的主要问题为：第一，赔偿标准偏低。目前《国家赔偿法》中的赔偿标准，已经与实际经济水平不相适应。第二，赔偿范围过窄。国家只赔偿物质损失，却忽视精神伤害造成的损失。第三，国家赔偿确认程序存在弊端。赔偿义务机关自身确认其是否违法成为实施赔偿责任最大的阻碍。为了补救权力对人权的侵害，我们在国家赔偿方面应当采取提高赔偿标准、将精神赔偿列入赔偿范围、改善国家赔偿确认程序等措施。

（四）加强人权保护

首先，公民是人权保护的主体，公民的环境意识是公民享有人权、履行环境保护义务的必要条件。环境意识主要指的是公民对待人与环境关系的看法和态度。当公民的人权受到非法侵害时，不仅可以寻求国家权力机关的帮助，还可以以合法的方式自卫。这需要公民具有良好的环境意识。环境观区别于世界观、人生观，后者作为一种对世界总的认识或作为一种人生态度反映的是对生命与存在、物质与意识之间的关系的思考。^[14]由于环境意识淡薄，公众的环境行为状况不容乐观，这需要大众媒体、学校、社区通过多种方式加强人权的宣传教育。第一，加强人权法律知识的宣传普及。第二，注重发展民间人权保护团体，为培育和完善公民人权意识奠定一定的基础。第三，重视环境侵权救济，为侵犯公民人权的行为提供救济保障。第四，提高公民环境意识，通过环境法律知识的普及，一方面使公民了解拥有的人权权利，另一方面培育公民履行环境义务的意识。

以公民的参与权为例，参与权是指公民及其组织在获得大量、准确情报、资料的基础上，有对国家的环境立法与环境执法行为和决策表达甚至实现自己意志的权利。对于怎么解决当前的环境问题，每个人都有不同的观点和看法，但这不等于剥夺普通民众发言和选择的权利。在一个民主法治国家中，赋予公民一定事务的决策权，尤其是在涉及公民自身的生存、发展等环境问题中，任何人无权剥夺或者包办公民应享有的各种权利。可以说，这是民主法治的必然选择和要求。所以，公民在追求舒适环境的过程中，理所应当享有参与决策这一正当权利。要具体落实这些权利，可以有以下方式：其一，国家在制定或修改涉及重大公民利益的环境法律法规时应广泛吸纳公民的建议，举行听证。与此同时，公民个人或其授权代表、团体以及其他组织有权提出对于议案的意见或建议。其二，相关政府部门在出台有关政策、规章之前，需要广泛听取民众的意见。换句话讲，立法除了考虑科学性、程序性之外，还要受到民主性的制约。民主本身最终的目的是实现科学。对于公民提交的合理化建议，相关部门应有条件地采纳。其三，在重大环境工程上，应确保专家学者的建议和意见权。对于专家学者的意见和建议，政府部门应作为一定的参考依据，体现出民意的特点。甚至在个别事项中，全民表决不失为一个比较好的办法，既能体现民主反映民意，还能解决问题。

其次，造成生态和环境破坏的原因虽然是多方面的，但主要的污染源头是企业。据估计，我国工业企业污染约占总污染的70%。^[15]在生活经营中，应严格遵守法律关于保护环境的要求，积极采用有利于改善生态环境的生产工艺，为环境改善尽到企业应尽的法律义务、社会责任。

企业承担的众多责任中，环境责任是其中之一，主要是对社会应承担的环境义务。因此，在环境立法中，应明文规定企业承担的环境责任，特别是在《环境影响评价法》中，更应强调企业违法带来的后果，加大违法成本，促使企业承担责任的主动化。此外，建立相应的法律约束机制，有利于企业遵守环境法规，保障环境保护和可持续发展目标的实现。

完善资源利用制度就是为了合理利用资源。企业合理利用资源，第一，应实现资源利用效益的最大化；第二，完善废物回收再利用机制；第三，实行污染企业市场退出机制，对技术落后、污染严重的企业责令停业整顿，不达标者退出市场。

完善环境保护相关制度，进一步强化企业的环境责任。第一，改革排污收费制度，对企业排放的废水、废气、废渣征收排污费。第二，确立“超标处罚”的原则。对企业超过规定范围的废物排放加大处罚力度，促使企业积极防治污染。第三，注重建立企业排放权交易制度，将排污权等以法律的形式明确出来。在此基础上，建立排污交易市场管理制度，促使企业主动减少污染物的排放量，实现清洁生产。

最后，应以民间组织为有益补充加强人权保护。截至2006年年底，我国的环保民间组织共发展到近3000家，总人数20多万。非政府组织通过开展形式多样的活动，增强了公民的环境意识。第一，宣传和教育环保知识。通过开办讲座、印刷书籍和环保资料、网络等宣传教育平台，传播环境保护的知识和方法。第二，鼓励公民参与环保公益活动。以绿色社区建设等活动为切入点，提高公民的环境意识。第三，加强环境保护技术的研究。与科研机构合作开展相关学科和技术的研究及其开发和应用，积极推进保护和技术的发展。第四，参与制定环境保护公共政策。在国家制定环境保护法律和政策时，民间组织通过汇集并反映公众的环境建议和方案，增强环境法律政策的科学化、民主化。由于对政府的依赖性强、管理科学化程度较低、受资金技术限制过多、公民基础薄弱等问题，当前非政府组织在环境保护上的作用有待增强。所以，环保非政府组织的发展，一是需要加强与政府的互信与合作，获得更有利的政策或资金支持；二是加强自身建设，实现制度化管理；三是通过开展不以盈利为目的的合法经营活动以及拓展周围资源并获取相关资助，促进本组织健康可持续发展。

人权保护在维护生态稳定、环境资源合理利用方面具有相当重要的意义。人权理论的发展，能够推进环境立法、行政和司法等全方位进步。现存的环境污染问题，不能单单当成一个简单的破坏环境问题来看。透过环境污染，更应看清我们具有的权利与义务、国家具有的权利与义务。

目前我国环境面临的主要问题是政府部门有法不依、执法不严，这也是造成环境污染比较严重的原因之一。从表面上看，我国遇到的环境法制方面的困境，主要是与公民缺乏对环境的知情权和环境决策的参与权以及公民的动力、政府的动力不够充足有关。公民连基本的知情权都没有，何谈积极性，当然这也与公民环境意识薄弱有关。国家与政府的动力不够充足，地方政府也缺乏真正的执法意愿。各级政府及其所属部门的干部，基本以任命为主要形式。这种干部任命方式的主要问题就是下级尽最大努力满足上级的各项政绩考核指标，而不是为地方提供相关服务。这种动力不足的背后，反映出我国社会发展的滞后性及不均衡性，显示出切实保障公民社会、经济文化等权利的迫切性。

人权保障水平的不断提高，也是公民环境意识、社会环境保护能力不断提高的过程。但公民社会、政治、经济、文化等基本的权利是其环境保护能力的基础，这一点在大多数国际环境宣言中得到大家的共识。公民经济、社会、文化和政治等基本权利的虚弱，只能使自上而下的环境保护流于形式。当要给公民施加各种责任与义务时，必须充分关注公民享有的自由与权利。在我国发动的自上而下的保护环境、防止污染运动中，最需要的是广泛而坚实的社会基础。环境污染问题的有效应对，需要我们有一个更为广阔的视野，认真对待人权。

通过观察我国的人权保护，应在不断实践的基础上总结经验，同时借鉴国外先进理论和制度经验，推动人权保护适应时代发展潮流。与此同时，也应注意理论和制度在移植过程中的本土化问题，实现对人权的全面、有效保护。