自然资源开发保障人权的机制

（一）完善相关人权法规及司法保障

1.完善法律中有关人权的规定

我国宪法在2004年修订时的重大突破之一，在于修正案明确了“国家尊重和保障人权”，首次将“人权”二字写进公民的权利保障书中。这是对我国人权事业发展的重要保障，“人权”的入宪也为现行宪法理念层面提供了包容环境权理念的基础。

自然资源开发中，人权的确立不仅是对世界权利发展潮流的回应，也将有利于我国目前严重环境问题的解决，更是顺应生态文明建设、科学发展观的国家战略观。应当在宪法中确立公众在自然资源开发中的人权，为公民的环境权益提供终极保护。将公民享有的环境权利写入宪法，是对权利重要性和对其基本权利地位的肯定，对于明确政府环境保护责任有着重大的意义。

将公民在自然资源开发中享有的人权乃至环境问题中享有的各种权利写入宪法，是对人权保障的最优选择，我们也可通过完善其他法律制度来保障人权。综观美国、日本、俄罗斯等发达国家，都是通过法律制度确认环境问题中人权的地位。只有经过法律确认，这种人权才能成为法定权利，真正地成为权利，否则从实然法意义上仅属于公民的环境利益。因此，公民享有环境权的基础在于国家的法律确立。国家应当通过立法，确认公民享有环境权，才能将环境利益上升为环境权，由自然权利、道德权利转化为法定权利加以保护。因此，可在我国的环境立法中确立相关人权，如健康环境权、取水权、生存发展权、合理利用自然资源的权利、环境信息知情权、环境决策参与权和获得司法救济的权利。健康权是其他相关环境权利的基础，是实现其他权利的核心和保证。取水权指公众获得纯净、健康水资源的权利不容侵犯。合理利用自然资源的权利指公众有权获得必要的环境资源用于生产和发展。生存发展权说的是公众有权在适宜的环境中正常地生活，发展自身。最后三种权利——环境知悉权和决策参与权以及获得司法救济的权利，是为保证公众的环境利益不受侵犯，通过限制排污方的权利来保护公众的合法利益和诉求。这三种都是程序性权利，旨在使公众了解相关的环境信息，亲自参与环境事务，并且在产生环境纠纷时及时获得救济，保障人权。

我国现行《环境保护法》第6条规定，一切单位和个人都有保护环境的义务。^[17]本条是公众参与原则的体现，旨在通过法定的形式和途径，让公众参与环境保护事业。在我国新环保法已经明确公民义务的基础上，可以借鉴美国《国际环境政策法》的立法方式，同时规定公民的环境权利和义务。因此，可以在明确环境权是一种法律权利的同时，强调公民保护环境的义务。同时，重视通过总则的宣示性条款和分则的规范性条款互相配合，落实对环境权的法律确认，在分则中加入关于各项环境方面人权的规定，明确规范政府责任，形成较为丰富的保障体系，促使公民环境权的实现。

2.完善相关人权的司法保障制度

环境权益的司法救济制度是保障人权的重要手段，是公众实现环境利益、保障相关诉求的主要形式。但我国的环境公益诉讼制度还不完善，现有规定大多是建议性、倡导性的，具有一定的引导和宣示作用，实际效果不明显，能否真正保护公众的环境利益还有待考证。我国《海洋环境保护法》第90条第2款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”^[18]该条款规定的是当国家的环境权益受到侵犯时的情形，是否属于公益诉讼还存在争议。因此，可以适当明确规定环境公益诉讼中的诉讼主体，明确公众环境诉权之后，可以适当扩大环境诉讼的主体范围，明确规定各类具有原告资格的诉讼主体，建立健全司法保障体系。

除此之外，还可以加强民事诉讼法对环境公益诉讼制度的作用与联系，增强环境公益诉讼制度的可行性与效果。应当坚持因果关系推定和举证责任倒置原则，以杜绝现实生活中经常出现的滥用该原则的情形，变相让受害者承担举证责任的现象。证明因果关系的过程中，往往涉及非常专业的技术问题，因此受害者只需证明排污者确实存在排污行为和损害结果的发生，以及在一般正常人的认知程度下，该行为有导致该损害结果发生的可能性，即可推定两者存在因果关系。由于环境公益诉讼的特殊性，受害者和污染者在获取信息的程度、经济实力的强弱以及社会地位的高低方面都不均等，如果按照一般侵权责任的举证责任分配来解读，显失公平。因此，在环境公益诉讼中，应当坚持举证责任倒置原则，由污染者证明损害结果与其排污行为之间无因果关系。对于公众必要的提供相关证据的责任，建议设立环境公益诉讼专门机构。该机构由国家财政拨款或者社会捐助而成，目的是减轻受害者的诉讼负担，保障其环境权利的实现。

（二）应对自然资源开发中人权问题的解决建议

1.矿产资源开发

（1）建立绿色开发模式

绿色开发模式要求国家或企业将矿产资源开发与生态保护并行，保证矿产资源开发的合理化和无害性。具体的做法包括，进行矿产资源开发前，做好环境影响评价工作。环境影响评价制度，目的在于减少矿产资源开发带来的污染，指对即将要进行的可能破坏生态环境的矿产资源开发活动进行科学评估，广泛收集各方意见，做好对区域环境容量的规划，确立相关技术标准，确保对生态环境的破坏降到最低。绿色开发模式力求发展绿色矿产资源开发，实现可持续发展。

（2）开发新能源

化石能源每年向大气排放数十亿吨碳，对地球气候造成巨大威胁，因此，人类对替代能源的需求与日俱增。在全球环境治理中，新能源的无害性最值得推崇。以西部地区为例，其太阳能、风能储量丰富，具有巨大的新能源开发市场。开发新能源的成本随着科技发展已经不再居高不下，因此，若能合理开发西部地区的新能源，将极大推动我国低碳市场。实施绿色能源战略要求快速推动已经日益成熟的太阳能和风力发电技术的发展，减少西部地区对不可再生能源的消耗。加快生物能源开发步伐，大面积种植沙生植物资源，投产原料生产生物柴油，形成大规模不占用粮田的“绿色油田”。通过绿化和利用沙漠产生效益，从而使西部沙漠生态新能源经济成为发展新型低碳经济的模式。

2.水资源开发

（1）重视用水安排

以塔里木盆地为例，该地区是极端干旱地区，水资源的合理分配使用至关重要。盆地内沙漠边缘的工业链、农业链需要水资源的维系和支撑，该地区的生态环境保护也需要大量的生态用水。因此，进行水资源开发过程中，同样要重视用水安排。塔里木盆地地表的水资源不会存在突增的情况，因此，固定的水量要满足该地区上游、下游不均衡的用水量，可能会影响该地区生态系统的结构。因此，除了对现有水资源进行开发利用外，还应该对地下水资源进行再开发。而且，注意用水适度和比例问题，杜绝任何开口引水现象，节约水资源，保证合理分配。

（2）完善管理体系

以玛纳斯河流域为例，在水资源的开发利用中，各地区由于经济发展需求，盲目开发和利用水资源，使水资源系统和环境生态系统发生变化，引起包括地下水位下降等一系列的环境负效应，生态环境脆弱。因此，应有针对性地对该地区的水资源开发和利用，力求做到合理开发，节约水资源。同时，尽力完善管理体系，杜绝不合理开发利用水资源现象，适当改变不合理水资源分配体系，根据当地经济水平和居民需要制定有针对性的管理措施，进行合理的水资源开发活动，全面系统地开发水资源。

水电工程中，应做好环境影响评价有关工作，使水电工程实施前就将生态环境保护纳入水电工程的议程，做到两者共同发展。在对相关工程进行环评时，首先应全面准确预测水电工程可能对环境产生的不利影响，从而不断改进，将影响降到最低。其次应当注意水电工程建设过程中的环保问题，避免施工造成的大气污染、噪声污染等，对施工过程中的各项指标进行检测，及时处理施工留下的废水、废气、废弃物，保证施工中不存在环境损害。最后，注意加强宣传，不仅要让公众加深环保理念，还要保证更多的公众参与度和公众知悉权。

3.土地资源开发

（1）做好土地开发规划

土地资源开发中，应做好对土地资源利用的研究工作，在土地资源情况、土地开发规划以及土地利用战略上，做好充足的前期研究工作。首先，土地资源开发之前，应调查土地的质量和数量、用途等，为土地资源开发提供硬件准备。其次，制定科学合理的土地开发规划，引导整个土地资源开发活动。土地资源开发不仅关系当地人民的利益，还关系到世世代代人们的福祉，因此要制定长期发展战略，进行全方位的土地资源开发活动。土地资源开发是多层次、环环相扣的活动，和国民经济、社会发展具有紧密的关系，关系到社会经济发展，也与生态环境保护紧密相关。土地资源的合理规划是土地利用、开发、改造以及保护的前提；土地资源合理利用是土地资源可持续利用的核心任务，必须实现土地与社会、经济、自然属性相协调，对土地资源的利用结构和功能进行调查与揭示，做到对土地资源开发利用的科学管理和规划。

（2）改良技术(www.xing528.com)

进行土地资源开发时，应做到合理，做好相关保护措施。例如渠道防渗、建设水源地、适度开发利用地下水控制地下水位、减少潜水蒸发，依靠科技进步，提高土地资源的开发利用质量。因地制宜，实现农业生产区域化、专业化，在保证数量的同时，追求质量。

（3）及时调整政策

针对不同地区的土地资源条件制定不同的政策，具体问题具体分析，这是进行土地资源合理开发和保护的首要条件。只有这样，才能够从根本上做到将土地资源开发与环境的可持续发展相结合。土地资源的开发和利用，不仅关系到当地居民的居住权和发展权，还与子孙后代的栖息地、住所地息息相关，是后代人安身立命的前提。因此，要眼光放长远，随着情形改变制定土地开发策略，充分考虑到土地利用率和土地资源自身特质，对土地资源的开发进行科学规划，合理调整土地资源利用结构，完善相关管理手段。

4.海洋资源开发

我国海域面积辽阔，海洋资源丰富。虽然我国法律对海洋资源开发利用有相关规定，但是并不完善。海洋资源开发利用与海域的承载力有关，不同地区海洋承载力不同，海洋资源开发利用规划也不相同，因此应做到具体问题具体分析。针对海洋资源的可持续开发，提出以下几点建议。

（1）加强宣传引导

海洋资源的合理开发利用离不开广泛的宣传和引导。加强对海洋环保知识的宣传教育，使学生从小树立起保护海洋资源、保护海洋环境的正确观念，使人们认识到海洋生物多样性存在的重要意义，认识到海洋资源合理开发对保护海洋生态系统的意义。人们在这样的宣传教化下，环保意识逐渐提高，不再认为海洋资源与自己无关，用实际行动来保护海洋环境，实现可持续发展。除此之外，还可建立海洋自然保护区，通过设立保护区的方式加强人们对海洋的认知。这样有关海洋环境保护的宣传教育都变得顺理成章，让人们有先入为主的正确观念，再适当地引导，可能会出现意想不到的效果。建立海洋自然保护区对于海洋环境的保护乃至海洋资源的合理开发利用，都有重要意义。

（2）推动科技进步

利用海洋资源是为了发展海洋经济，现代海洋经济的发展以海洋科学知识的创新和海洋高新技术的发展为依托，因为海洋环境的复杂性、多变性和高风险性决定了海洋开发和海洋经济的发展必须紧紧依靠高新技术的发展。以高新技术改造传统海洋产业，形成新兴海洋产业，提高海洋技术对海洋经济的贡献率，形成渤海海洋创新体系。

我国目前在海洋资源开发利用时资源的利用率不高，发生严重的浪费现象，这在很大程度上是技术水平与经济发展水平步伐不一致导致的。技术发展水平落后于现阶段的经济发展要求，因此，要提高资源的利用率，充分利用资源、减少浪费现象，首先要提高海洋资源开发利用的技术水平。

（3）完善相关立法

目前我国已经出台《海域使用管理法》《海洋环境保护法》《渔业法》等法规，旨在加强近岸海域水质保护、研究预防、控制和治理赤潮，做好海洋环境综合整治和管理。但我国规定的海洋资源开发环境主体不明确，直接保障人权的规定较少，在环境保护的有关条文上尚未完善，因此应完善相关立法，依法开发利用海洋资源，实现可持续发展。

（4）利用可再生能源

推动海洋可再生能源开发利用的前沿领域研究，积极开展国际技术交流与合作，加强重点技术专项资金投入。实行海洋可再生能源开发利用的特殊投资优惠政策，将海岛开发使用权的招拍挂与海岛海洋能开发利用相结合。加强项目的审批管理，协调海洋可再生能源开发利用政策与其他政策的有机结合，促进各项政策发挥整体合力，确保海洋可再生能源开发利用的健康发展。提高可再生能源电价补贴，对企业投资的海上可再生能源开发利用项目从立项到审批直至建设使用给予相关的政策支持，对投资项目资金给予优先的政策性贷款安排。

自然资源开发与人权保护是相互促进、相互制约的辩证统一关系。合理开发自然资源是经济社会发展的物质基础，没有自然资源的开发利用，人类就无法生存和发展，就会影响基本人权的实现。注重在自然资源开发中保护人权，可以避免自然资源开发给生态环境以及人类造成破坏性的影响。因此，不能在自然资源开发过程中忽视人权，也不能只注重人权保障而怠慢自然资源开发的发展，要科学处理自然资源开发与人权保障的关系。

第一，树立正确的发展观。制度层面上，要转变重经济增长、轻生态环境保护的粗放型发展理念，把经济发展真正转移到依靠科技进步、促进资源节约集约利用、促进生态环境保护上来，全面贯彻落实科学发展观，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，牢固树立节约资源就是保护环境、保护环境就是保护生命的科学发展理念。

第二，将公众参与纳入环评制度。我国环境影响评价制度普遍存在的问题是，公众参与环评范围有限，参与时间节点导致公众知悉内容过少，环评中的公众参与缺乏司法救济予以保障等。因此，应适当扩大公众对环境影响评价的范围，增强公众在自然资源开发规划中的作用，对于具体的自然资源开发环境影响评价登记表、记录表、报告表等要让公众知悉。如此便解决了自然资源开发项目开始之前，公众对此一无所知的现象。因此，让公众及早参与环境影响评价活动中，可以做到合理吸收公众的意见，取其精华，弃其糟粕。此外，还要注意公众参与的形式，可以适当采用座谈会、听证会等形式进行公众参与。而且，要注意公众参与的积极性和实际意义，避免形式主义，做到让公众切实参与其中，发挥应有的作用。

第三，完善生态补偿制度。完善自然资源开发中的生态补偿制度，要求制定合理的环境经济政策，完善市场机制。生态环境补偿制度是为了在环境问题中引入经济手段，发挥经济的特殊作用，将自然资源开发的生态损害纳入内部成本。经济学中的经济规律和相关环境经济政策的导入，是为了让自然资源开发更加符合市场经济规律，做到对环境损害的最小化。我国的自然资源开发活动普遍轻视生态补偿，这可能会导致相关主体尽管能得到一定的利益补偿，但实际并未真正做到保护生态环境。同时，还应做到部门间的协调管理工作，明确自然资源开发中生态环境补偿的管理机构，对生态环境补偿进行相应的监督、检查，确保生态环境补偿制度的实施。

第四，加强监管。加强对自然资源开发的统筹协调，强化自然资源保护，形成全方位覆盖的监管体制。可以对开发利用自然资源者实行申报登记制度，自然资源开发者应当事先向自然资源管理机关申报和登记，在此基础上，由自然资源管理机关向申报者发放开发利用许可证。开发主体与监管主体应分离，做到合理分配开发主体和监管者的责任与义务。实行责任追究制度，权责分明，严格追究重开发、轻保护的法律责任，力求做到自然资源开发与环境保护并重。

第五，完善法律体系。完善法律体系，要从促进资源合理利用、生态环境保护和推进生态文明建设的角度，消除现行法律各项自然资源管理法律法规的交叉重叠和矛盾，废除与生态文明制度不相适应的内容和条款。研究自然资源法、国土空间规划法等的关系，逐步形成配套的综合性自然资源法律体系。加快编制自然资源资产负债表，以自然资源相关法律为准绳，强化对执法监管和相关人员的考核任用，做到权责分明、有责必究。完善司法救济制度，环境权益的司法救济制度是保障人权的重要手段，是公众实现环境利益、保障相关诉求的主要形式。因此，应明确环境公益诉讼中的诉讼主体，适当扩大环境诉讼的主体范围，健全自然资源开发中的司法保障体系。

自然资源开发中主张的享有适宜生存和发展等各项权利的实现，不仅需要公民尽己之能选择环保方式生活，也需要所有污染主体控制其污染行为。公民的环保意识培养，实际上是靠公民道德自觉性、自律性而养成，公民环保行为的养成虽然不是一朝一夕能成之事，但由于环境与人的繁衍生息密不可分，公民环保意识的培养和沉淀是相对容易实现的。但是，企业往往难以通过自我道德约束的途径来实现自觉的环保行为，更为有效且有保障的方式是，让企业污染环境的行为受到制度的束缚和强有力的外部监督。只有法律制度具备强制约束力，才能将企业引向环保之路。对于自然资源开发中的人权保障，国家首先由立法层面予以保障，然徒法不足以自行，还需要将法律落实到现实层面，政府作为执行立法机关意愿的国家机构，由此显现出其重要作用。

自然资源开发带来的环境污染对公民生存、发展产生的影响和制约，是我国唯经济发展思维的代价之一。环境具有整体性、公益性的特征，因此美好环境的享受，并不要求任一公民、污染企业保护环境就可以达成，该保护的责任必须由国家来承担。

尽管对自然资源开发过程中的人权问题进行了分析，但是需要深入挖掘的内容还有很多。自然资源开发中的人权保障需要多方努力，有待进一步加强实践方面的思考与完善，希望能够为我国自然资源开发中人权保障的实现提供帮助。