欧盟西巴尔干政策的发展

欧盟的西巴尔干政策是自1991年巴尔干战争以来逐步发展起来的，其间经历了很多调整，以适应这个地区形势的变化和欧洲一体化进程的需要。科索沃战争是欧盟对西巴尔干政策的转折点，以此为分界线可以把欧盟的西巴尔干政策分为两个大的阶段。

（一）1991—1999年欧盟对西巴尔干的政策

随着苏联解体和社会主义东欧剧变，以意识形态划分的欧洲分界线消除了。在此背景下，欧盟制定了东扩战略，而中东欧等前社会主义国家也急于回归欧洲大家庭。然而，经济落后、基础设施匮乏、官僚机构低效和笨拙，这些都是欧洲所有前社会主义国家的普遍特点。维持欧洲大陆的稳定和繁荣成为冷战后欧共体面临的重大挑战，尤以西巴尔干地区提出的挑战最为严峻。从1991年持续到1995年的种族冲突和内战，以及1999年的科索沃战争，都严重阻碍了这个地区的经济、政治和社会转型，并大大增加了它们向民主政治和市场经济转型的成本。这些冲突和战争使西巴尔干区别于欧洲其余地区，明显不同于中东欧国家。巴尔干地区贯穿整个20世纪90年代的暴力冲突，以及欧盟对之缺乏有效应对的客观事实，成为创立“欧盟共同外交与安全政策”（CFSP）和“欧盟安全与防务政策”（ESDP）的重要推动力。

早在南斯拉夫社会主义联邦共和国解体之前（除了阿尔巴尼亚之外，西巴尔干地区所有国家都曾属于前南联盟），欧共体于1974年就通过签署贸易协议的方式与南斯拉夫政府建立起关系，这使得南斯拉夫可以从欧共体的贸易优惠中受益。此外，双方在1980年又签署了一个贸易和合作协议。但之前签署的这些协议不足以把南斯拉夫维系在西方，因为它们并不提供入盟前景，只是限于经济合作。欧共体与前南斯拉夫社会主义联邦共和国签署的这两份协议因1991—1995年该地区发生冲突和战争而停止了运作。欧共体与阿尔巴尼亚的关系发展则经历了更长时间，双方于1992年才达成了一项贸易合作协议。在20世纪90年代，欧共体（之后是欧盟）未能有效地行动起来结束在斯洛文尼亚以及之后在克罗地亚和波斯尼亚发生的流血冲突。就在这期间，所有的中东欧国家都向欧盟递交了入盟申请，这表明地区冲突对西巴尔干国家融入欧洲造成了极为严重的消极影响。

在20世纪90年代中期以前，欧盟在巴尔干的最高目标就是实现地区和平与安全，直到1996年2月在罗马会议上才提出了地区一体化战略。^[11]这个战略包含了不同的财政援助项目和单边贸易优惠以及双边合作协议，被称为欧盟与西巴尔干的“第一代协议”。^[12]从一开始，欧盟就要求西巴尔干各国之间发展区域合作，原因在于巴尔干国家之间错综复杂的历史联系，相似的经济和社会条件以及需要通过对话与和解才能实现地区和平。相比之下，区域合作对于中东欧国家来说从来没有成为它们入盟的一个前提。此外，欧盟还要求它们加速民主和政治自由化，促进市场经济改革，包括尊重人权和少数民族的权利，也就是要求它们达到哥本哈根入盟标准。^[13]1997年4月，欧盟为发展与东南欧国家的关系通过了一份具体指南，名为“发展同东南欧地区国家关系的核心战略”。在这份指南里，欧盟首次在发展同东南欧国家的关系中引入了条件性原则，主要包括难民回归、遵守和平协定、实行民主改革、尊重人权和少数民族权益等，符合条件的国家有望获得额外的援助或升级它们与欧盟的关系。

1999年的科索沃战争证明通过援助项目以及承诺与各国建立契约关系还不足以遏制该地区冲突的继续，这就要求欧盟提出更为有效的政策来维持巴尔干脆弱的和平。1999年6月10日，由欧盟发起并主持的东南欧问题外长会议在德国科隆举行，欧盟成员国、八国集团、土耳其、巴尔干7国（南联盟除外）等38个国家的外长以及联合国、北约、欧洲委员会及国际货币基金组织、世界银行等国际金融机构代表与会。为了使东南欧地区免于进一步的武装冲突，在当时欧盟轮值主席国德国的提议之下，这次会议通过了《东南欧稳定公约》，其主要关注三个领域，即民主化和人权，经济重建、合作和发展，安全问题；其宗旨是通过在东南欧地区加快市场经济发展及建立地区性安全协作关系等措施来实现该地区的长期稳定与安全。尽管欧盟在《东南欧稳定公约》的建立和运作上扮演了一个关键角色，但该公约具有鲜明的国际性，并非欧盟专属，其成员国超过40个，除了欧盟成员国及巴尔干国家外，还有美国、加拿大、日本、挪威等。该公约的国际性是一种有用的资产，有助于在东南欧地区的危机管理或冲突预防上汲取许多国际经验和教训。然而，由于东南欧国家的最终目标是加入欧盟，而《东南欧稳定公约》缺少实现此目标所必需的欧盟特性，为此需要建立一种新的、更具欧盟特性的政策框架。欧盟基于西巴尔干地区的独特复杂性，尤其是考虑到西巴尔干内战的惨痛历史和族群冲突的持续，设定了西巴尔干国家的入盟条件：①适用于所有候选国和潜在候选国的“哥本哈根标准”；②实施欧盟针对西巴尔干国家的欧洲一体化政策，如1997年推出的区域路径（Regional Approach）和1999年的稳定与联系进程（SAP）；③CARDS计划（即“欧共体援助重建、发展和稳定计划”）和入盟前辅助机制（Instrument for Pre-Accession）等经济援助计划所提出的条件；④由和平协议或政治协定产生的条件，如落实和执行联合国安理会的1244号决议、1995年的《代顿协议》《奥赫里德和平框架协议》^[14]《布鲁塞尔协议》^[15]等作为入盟的先决条件。从总体看，欧盟对西巴尔干国家设定的入盟标准是一个面向和解、重建和改革的多维度工具；从实施对象看，它涵盖区域、次区域和国别层面；从涉及领域看，它包括经济、政治、社会和安全等相关领域。^[16]其中，“稳定与联系进程”是西巴尔干国家加入欧盟最重要的一环。

（二）1999年科索沃战争后欧盟对西巴尔干的政策

自科索沃战争结束和欧盟共同外交与安全政策（CFSP）及欧洲安全与防务政策（ESDP）取得进展以来，欧盟在这个地区的危机管理事实上已经取得了一些成效：2001年，欧盟所作出的调停努力在防止前南斯拉夫马其顿共和国爆发内战和促使危机和平解决上发挥了重要作用。2003年开始，欧洲安全与防务政策（ESDP）通过在波斯尼亚和马其顿的军事和警察特派团从北约手中接管了维护稳定的任务。2008年2月，欧盟在科索沃境内部署了一个由警察、海关官员和司法专家组成的法治特派团，其主要任务是接管联合国特派团在科索沃的工作，强化该地区法治建设的任务。欧盟驻科索沃特派团于2008年12月9日正式开始工作，它在科索沃部队、司法、海关和监狱机构部署了2 000名人员，加强该地区的法治状况。^[17]从规模和承担任务的复杂性来看，欧盟科索沃法治特派团是迄今为止欧盟承担的最为雄心勃勃的民事危机管理行动。

欧盟所作出的政治调停和促进稳定的努力只是欧盟对西巴尔干地区更为广泛的经济援助和一体化战略的一部分。正如之前所指出，由于西巴尔干各国的相似性和该地区复杂的安全局势，欧盟很注重区域合作，在它对西巴尔干的政策里采纳区域路径（Regional Approach），以此来促进西巴尔干的稳定和一体化。所谓的区域路径，是指1997年欧盟针对阿尔巴尼亚、波黑、克罗地亚、马其顿和南联盟5国提出的一项方案，目标是通过与这些国家建立双边关系，巩固地区的和平与稳定，促进并帮助该地区的经济恢复和重建。除此之外，欧盟还要求这些国家首先实现地区一体化，然后再与欧盟实现一体化。^[18]然而，尽管欧盟的西巴尔干政策具有区域性的特点，对政策的评估却是在国别的基础上进行的。“稳定与联系进程”（Stability and Association Process，SAP）反映了欧盟在1999年科索沃战争后对西巴尔干政策的双重特性：区域性和双边性。

SAP是欧盟对西巴尔干政策的基石之一，还得到了扩大政策的补充。它由欧盟委员会在1997年5月发起，同年6月欧盟理事会正式批准。^[19]正如该进程的名称所表明的，SAP的目标主要是在西巴尔干实现稳定（政治、经济、社会、安全等领域），为巴尔干国家与欧盟的联系创造有利条件。尽管SAP有区域性和双边性的两重特点，但重点是在双边关系方面，欧盟委员会每年起草的用来评估每一个西巴尔干国家政治和经济改革进展的国别报告就说明了这一点。SAP于1999年正式启动，欧盟尝试与每个西巴尔干地区国家建立渐进性伙伴关系，通过入盟前援助工具（Instrument for Pre-Accession）为它们提供贸易优惠、经济和财政援助，以及通过《稳定与联系协议》（Stabilization and Asscociation Agreement，SAA）与它们建立包含有入盟前景的合约关系，以此来管理欧盟与西巴尔干国家之间的政治、贸易和经济关系，以帮助西巴尔干各国发起和推进改革进程。

SAP的实施不是整齐划一的，而是按照每个对象国的发展能力有区别地逐步推进。SAP提供了以下几种政策工具。这些工具有助于西巴尔干各国逐渐向欧盟的标准靠拢，从而为入盟前景的最终实现作好准备。

1.签署SAA

SAP的主要内容是欧盟与西巴尔干各国签署SAA，内容涵盖了建立自由贸易区、适应欧盟既有法规的立法、政治对话，以及在自由、安全和司法等欧盟政策所有领域的合作。与欧盟签署这项协议的西巴尔干国家将被视为入盟候选国，这是它们加入欧盟的第一步，这类似于20世纪90年代欧盟与中东欧国家达成的协议。值得特别指出，除了欧盟所提供的大规模经济援助所产生的吸引力外，入盟前景的提供赋予了欧盟巨大的影响力。然而，签署SAA是有条件的，需要达到一定的特殊标准，比如民主和法治建设、尊重人权和少数民族的权利、参与地区合作，并依据欧盟委员会提交的国别年度进展报告，然后就签约谈判进行可行性研究。如果可行性研究作出正面评估，欧盟委员会就会建议一个签约谈判的日期，这个日期还需得到欧盟理事会的同意。SAA签署之后，还需要得到欧盟理事会有效多数的批准才能生效，批准程序可能会花费几年的时间才能完成。SAA是根据每个国家的具体情况和能力来制定的，虽然每份协议中列出的合作和联系的一般性领域都是相同的，但各国都会有特别条款，条约的执行期限也不同。通过把SAA同欧盟与中东欧国家签署的“欧洲协议”（Europe Agreement）作比较，可以发现它们在性质上基本一样，最终目标都是帮助对象国获得欧盟成员资格。不同的是，针对西巴尔干地区的特殊战后局势和克服区域紧张状态的需要，欧盟在与相关国家的伙伴关系协定中加入了更多条件包括：承诺建立一个良好的睦邻关系并随时准备与邻国进行跨境合作；遵守各种和平协定的义务和海牙前南斯拉夫问题国际刑事法庭的决定；承诺保护少数民族，促进难民回归；等等。^[20]SAA的内容和应用领域基本上以针对中东欧国家的“欧洲协议”为蓝本，并借鉴了欧盟扩大进程的经验。它们之间名称的差异一方面是因为欧盟无法同时接纳太多的新成员，另一方面是因为西巴尔干国家饱受武装冲突的蹂躏，比中东欧国家经历了更为艰难的转型进程，因此需要一种不同于“欧洲协议”的一体化机制。

西巴尔干各国与欧盟签署SAA的情况如下：(www.xing528.com)

（1）马其顿：2001年4月，欧盟与马其顿签署了SAA，于2004年4月1日正式生效，马其顿也成为西巴尔干地区首个促使该协议生效的国家。根据该协议，马其顿承诺进行市场经济改革、执行《代顿协议》并遵循民主原则；欧盟则承诺协助马其顿推进改革并提供援助，以确保马其顿的稳定和发展，帮助其达到加入欧盟的标准。

（2）克罗地亚：2001年10月，克罗地亚与欧盟签署SAA。2005年10月4日，欧盟在认定克罗地亚与前南问题国际法庭已经进行充分合作后，正式启动了与克罗地亚的入盟谈判，克罗地亚也有望于2012年成为欧盟的第28个成员国。

（3）阿尔巴尼亚：2006年6月阿尔巴尼亚与欧盟签署了SAA，成为继马其顿、克罗地亚之后第三个与欧盟签署SAA的西巴尔干国家。该协议已得到欧盟27个成员国的批准，并于2009年4月初生效。

（4）黑山：2006年6月，黑山宣布独立，并于2007年10月与欧盟签订了SAA，从2010年5月1日起正式生效。

（5）塞尔维亚：2008年4月29日，塞尔维亚与欧盟于在卢森堡正式签署了SAA，这象征着塞尔维亚向加入欧盟迈出关键的一步。^[21]

（6）波黑：2008年6月16日，波黑作为最后一个未与欧盟建立正式协约关系的巴尔干国家在卢森堡与欧盟签署了SAA。SAA的达成可以说是西巴尔干国家为加入欧盟而实施政治和经济改革所迈出的重要一步。这些协议从广泛的意义上有助于地区稳定和促使西巴尔干国家向欧盟靠拢；在狭义的意义上它们将服务于西巴尔干国家与欧盟建立一个自由贸易区，尤其是促进四大自由流动（劳动力、商品、资本和服务），有助于双方在司法和内务、投资、农业、能源、环境、交通和基础设施、区域发展和社会事务等领域建立影响深远的关系。

2.在“欧共体援助重建、发展和稳定计划”（CARDS）^[22]项目下的财政援助

作为欧盟的一种外部援助工具，CARDS项目创立于2000年年底，是为了在PHARE（法尔计划）^[23]、TACIS（技术援助独联体国家计划）^[24]和MEDA（地中海援助计划）等欧盟针对周边国家的财政援助计划之上专门为西巴尔干地区提供一种量身定做的援助和重建计划。在CARDS项目创立之前，欧盟针对西巴尔干国家的项目是在PHARE框架里以“奥博诺瓦”（OBNOVA）基金的名义实施的。CARDS是“稳定与联系进程”最重要的工具之一，它通过资助和实施相关项目来支持与欧盟签署了SAA的西巴尔干国家。为此，CARDS在2000—2006年获得了46.5亿欧元的预算。与欧盟的其他对外援助计划一样，CARDS项目也是在国别战略、多年期框架计划和年度计划的基础上运作的。CARDS计划在2006年12月31日到期，从2007年1月1日起被新的“入盟前援助工具”（IPA）^[25]取代。PHARE、“入盟前结构调整计划”（ISPA）^[26]和“农业和农村发展专项援助计划”（SAPARD）^[27]等援助工具也同样被IPA取代。新援助工具的受益国分成入盟候选国（土耳其、克罗地亚和马其顿）和潜在候选国（其他的西巴尔干国家）两类。“入盟前援助工具”（IPA）第一期（2007－2013年）的预算是115.65亿欧元，这个数字相比之下少于前期各类援助工具的预算总额（PHARE从2000—2006年是93.6亿欧元；ISPA是62.4亿欧元；SPARD是31.2亿欧元；CARDS是46.5亿欧元），但IPA的资金所分配的国家范围也更小。西巴尔干国家有望持续获得每年人均约30欧元的支持，在未来几年援助的力度还有望提升。^[28]目前，“入盟前援助手段”已进行到第二期（2014－2020年），预算共计117亿欧元。不管怎样，西巴尔干国家获得援助的力度远小于新加入欧盟的国家，比如，入盟前援助手段第二期预算将在7年内援助西巴尔干国家6个成员国共计近40亿欧元，而入盟后的克罗地亚在此期间可获得126.7亿欧元的欧洲结构和投资基金。^[29]可见，克罗地亚作为欧盟成员国，单个国家获得的援助金额为6个西巴尔干国家总和的3倍有余。

3.提供有利于西巴尔干各国的非对称贸易优惠

自2000年11月以来，欧盟允许参与SAP的西巴尔干各国的农业和工业产品自由进入欧盟市场，这种单边的特惠刺激了巴尔干各国的出口，拉动了这些国家经济的增长。此外，欧盟还鼓励西巴尔干各国加强区域经济合作，并建立一个区域自由贸易机制。

4.政治对话

为了加强欧盟与SAP成员国的关系，欧盟于2002年5月决定与西巴尔干国家进行政治协商，定期举行政府首脑和部长级会谈。2003年6月21日欧盟在希腊举行的“塞萨洛尼基（Thessaloniki）峰会”上与西巴尔干国家进行了第一次政治对话。这次峰会再次强调了西巴尔干国家加入欧盟的前景，讨论了新的合作形式；但为了使SAP有实质意义和取得成功，西巴尔干各国也被要求作出更多的努力，推进经济和政治改革。这次峰会通过了《西巴尔干的塞萨洛尼基议程：迈向欧洲一体化》文件，其中提到西巴尔干各国需要遵守稳定与联系进程，以便达到将来加入欧盟的标准。这次峰会认为SAP应该借鉴之前欧盟的扩大经验，为此引入了所谓的“欧洲伙伴关系”（European Partnerships）。“欧洲伙伴关系”被视为欧盟与西巴尔干国家关系的一个里程碑，它以之前欧盟与中东欧国家签署的“入盟伙伴关系”（Accession Partnership）为模型，但它实质上更多强调的是“伙伴关系”而不是“入盟”。“塞萨洛尼基”议程于2006年3月11日在萨尔茨堡举行的外长会议上得到更新，与会者肯定了这项议程以及SAP作为西巴尔干国家的入盟框架。当然，各国的入盟进展取决于其达到哥本哈根入盟标准和“稳定与联系进程”里设定的条件上的进展，包括有关国家需要与前南斯拉夫问题国际刑事法庭进行充分合作。