信用评级制度改革建议

综上所述，我国信用评级制度目前存在的问题主要有重视不足、规范不足、竞争不足、定位不清、监管无序、责任不明六点。为了使信用评级机构能够更好地发挥作为市场中介机构的作用，使信用评级制度成为市场运行过程的重要因素，特别是发挥作为市场准入筛选器的关键性作用，需要在法律、市场、监管、责任等不同方面加强建设。

在法律层面上，一方面，应当加强信用评级制度的规范供给，特别是提高其在市场各环节中的必要性。目前，我国并没有强制要求市场准入环节的强制信用评级。立法者可以考虑将信用评级作为一些特定领域的必需前置条件，特别是受信用风险影响较大的领域，要求进入市场的主体必须达到一定的信用等级。另一方面，应当制定并完善信用评级规则以及其监管规则，构建具有更高密度的信用评级规范体系。

在市场层面上，一方面，引导更多资本进入信用评级行业的市场，增加信用评级机构的数量。为了保障新兴信用评级机构的发展，需要限制既有的大型信用评级机构，避免其滥用当前因为竞争不足而形成的市场地位。对于新进入市场的信用评级机构，应当引导其向关注较少的领域或者当前竞争不足的领域发展，从而促进既有的活力不足的信用评级领域的竞争。另一方面，还可以设置收费标准，保证信用评级机构的基本收益，使得希望进入信用评级行业的资本认识到其中的利益空间，从而建设新的中介机构。

在监管层面上，一方面，应当进一步研究信用评级机构监管制度，加强信用评级机构准入管控、运行监控与报告制度、年度检查、评级结论与评级报告复核等多项制度，使政府成为信用评级机构的背后把关者。另一方面，当前的监管还存在领导无力、多头监管的问题。由于信用评级机构的监管内容其实并不应包括具体业务判断，而更需要着重对其独立性、规范性的控制，因此不必要求专业部门也介入信用评级机构的监管，只需要以一个部门或机构完成全部监管，只有在必要时才需要委托专业部门予以辅助。按照上述逻辑，中国人民银行是此种监管的合适主体，也是当前立法中信用评级业的主管部门，应当加强其全面领导、全面负责的职能，以单一部门监管，理顺监管主体责任。

在责任层面上，进一步加强信用评级机构的法律责任。利用公法对信用评级机构进行制裁，完善以罚款为主的极具刚性的惩罚措施，督促信用评级机构规范运作，同时辅之以更多相对柔性的手段。首先，应当设置从业人员自律规则以及相关委员会，进一步引入行业内制裁，加强行业内部信誉互通。其次，考虑市场力量的间接制裁，积极承认投资者的损害赔偿请求权。目前规范下，投资者只能根据侵权责任法的一般规定主张损害赔偿，但在证明不当的信用评级与损害之间的因果关系、信用评级机构以及直接责任人员的过错等方面存在明显困难。因此，一方面可以由最高人民法院出台司法解释，降低此类案件中的证明标准；另一方面还可通过行政法规甚至相关法律，明确规定信用评级损害责任的构成要件，从而在立法上降低构成标准，以最大限度地保护投资者利益。

【注释】

[1]周小川：“金融政策对金融危机的响应——宏观审慎政策框架的形成背景、内在逻辑和主要内容”，载《金融研究》2011年第1期。

[2]何广文：“中国农村金融供求特征及均衡供求的路径选择”，载《中国农村信用合作》2001年第9期。

[3]谢平、邹传伟、刘海二：“互联网金融监管的必要性与核心原则”，载《国际金融研究》2014年第8期。

[4]张淑芳：“负面清单管理模式的法治精神解读”，载《政治与法律》2014年第2期。

[5]胡加祥：“国际投资准入前国民待遇法律问题探析——兼论上海自贸区负面清单”，载《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2014年第1期。

[6]朱海城：“从《公司律》到《公司法》：近代中国股票发行制度与实践研究”，载《社会科学》2018年第7期。

[7]虞和平：“民国初年经济法制建设述评”，载《近代史研究》1992年第4期。

[8]朱海城：“从《公司律》到《公司法》：近代中国股票发行制度与实践研究”，载《社会科学》2018年第7期。

[9]朱海城：“从《公司律》到《公司法》：近代中国股票发行制度与实践研究”，载《社会科学》2018年第7期。

[10]1993年《股票发行与交易管理暂行条例》第12条，申请公开发行股票，按照下列程序办理：①申请人聘请会计师事务所、资产评估机构、律师事务所等专业性机构，对其资信、资产、财务状况进行审定、评估和就有关事项出具法律意见书后，按照隶属关系，分别向省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府（以下简称地方政府）或者中央企业主管部门提出公开发行股票的申请；②在国家下达的发行规模内，地方政府对地方企业的发行申请进行审批，中央企业主管部门在与申请人所在地地方政府协商后对中央企业的发行申请进行审批；地方政府、中央企业主管部门应当自收到发行申请之日起30个工作日内作出审批决定，并抄报证券委；③被批准的发行申请，送证监会复审；证监会应当自收到复审申请之日起20个工作日内出具复审意见书，并将复审意见书抄报证券委；经证监会复审同意的，申请人应当向证券交易所上市委员会提出申请，经上市委员会同意接受上市，方可发行股票。

[11]耿志民：“论中国股票发行制度变迁的内在机制”，载《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2007年第2期。

[12]高庆福：“我国证券市场保荐人制度发展研究”，载《经济体制改革》2004年第2期。

[13]2015年《中华人民共和国证券法（草案）》第13条：“通过证券经营机构或者国务院证券监督管理机构认可的其他机构以互联网等众筹方式公开发行证券，发行人和投资者符合国务院证券监督管理机构规定的条件的，可以豁免注册或者核准。”第14条：“通过证券经营机构公开发行证券，募集资金限额、发行人和投资者符合国务院证券监督管理机构规定的条件的，可以豁免注册或者核准。”第16条：“向下列合格投资者公开发行证券，可以豁免注册或者核准：①国务院及其金融行政管理部门批准设立的金融机构或者认可的境外机构；②前项规定的金融机构管理的证券投资基金以及其他投资性计划；③实缴资本不低于3000万元、所持有或者管理的金融资产净值不低于1000万元的投资公司或者其他投资管理机构；④实缴资本或者实际出资额不低于500万元、净资产不低于500万元的除金融机构以及投资管理机构以外的其他企业；⑤年收入不低于50万元、金融资产不少于300万元、具有2年以上证券、期货投资经验的个人。国务院证券监督管理机构可以根据市场情况变化，调整合格投资者的条件。”

[14]2015年《中华人民共和国证券法（草案）》第22条：“公开发行股票，由证券交易所负责审核注册文件。审核程序应当公开，依法接受监督。证券交易所可以要求发行人、保荐人、证券服务机构对注册文件作出解释说明，或者补充、修改注册文件。解释说明或者补充修改的情况应当公开。证券交易所应当对注册文件的齐备性、一致性、可理解性进行审核，并出具审核意见。参与审核的人员，不得与发行人有利害关系，不得直接或者间接接受发行人的馈赠，不得持有所审核的发行人的股票，不得私下与发行人进行接触。”第23条：“证券交易所出具同意的审核意见的，应当将审核意见及发行人的注册文件报送国务院证券监督管理机构。国务院证券监督管理机构自收到审核意见及注册文件之日起十日内未提出异议的，注册生效。注册生效不表明国务院证券监督管理机构对股票的投资价值或者投资收益作出实质性判断或者保证，也不表明国务院证券监督管理机构对注册文件的真实性、准确性、完整性作出保证。”

[15]2019年证监会《关于在上海证券交易所设立科创板并试点注册制的实施意见》：“……⑧上交所负责科创板发行上市审核。上交所受理企业公开发行股票并上市的申请，审核并判断企业是否符合发行条件、上市条件和信息披露要求。审核工作主要通过提出问题、回答问题方式展开，督促发行人完善信息披露内容。上交所制定审核标准、审核程序等规则，报证监会批准。上交所成立由相关领域科技专家、知名企业家、资深投资专家等组成的科技创新咨询委员会，为发行上市审核提供专业咨询和政策建议。必要时可对申请发行上市的企业进行询问。⑨证监会负责科创板股票发行注册。上交所审核通过后，将审核意见及发行人注册申请文件报送证监会履行注册程序。注册工作不适用发行审核委员会审核程序，按证监会制定的程序进行，依照规定的发行条件和信息披露要求，在20个工作日内作出是否同意注册的决定。科创板上市公司非公开发行新股实行注册制，具体程序与公开发行相同。证监会完善再融资制度，提高科创板再融资便利性。”

[16]2020年证监会发布了《科创板首次公开发行股票注册管理办法（试行）》第16条：“发行人申请首次公开发行股票并在科创板上市，应当按照中国证监会有关规定制作注册申请文件，由保荐人保荐并向交易所申报。交易所收到注册申请文件后，5个工作日内作出是否受理的决定。”第19条：“交易所设立独立的审核部门，负责审核发行人公开发行并上市申请；设立科技创新咨询委员会，负责为科创板建设和发行上市审核提供专业咨询和政策建议；设立科创板股票上市委员会，负责对审核部门出具的审核报告和发行人的申请文件提出审议意见。交易所主要通过向发行人提出审核问询、发行人回答问题方式开展审核工作，基于科创板定位，判断发行人是否符合发行条件、上市条件和信息披露要求。”第20条：“交易所按照规定的条件和程序，作出同意或者不同意发行人股票公开发行并上市的审核意见。同意发行人股票公开发行并上市的，将审核意见、发行人注册申请文件及相关审核资料报送中国证监会履行发行注册程序。不同意发行人股票公开发行并上市的，作出终止发行上市审核决定。”第21条：“交易所应当自受理注册申请文件之日起3个月内形成审核意见。发行人根据要求补充、修改注册申请文件，以及交易所按照规定对发行人实施现场检查，或者要求保荐人、证券服务机构对有关事项进行专项核查的时间不计算在内。”

[17]李曙光：“新股发行注册制改革的若干重大问题探讨”，载《政法论坛》2015年第3期。

[18]李文莉：“证券发行注册制改革：法理基础与实现路径”，载《法商研究》2014年第5期。

[19]李曙光：“新股发行注册制改革的若干重大问题探讨”，载《政法论坛》2015年第3期。

[20]曹凤岐：“推进我国股票发行注册制改革”，载《南开学报（哲学社会科学版）》2014年第2期。

[21]李燕、杨淦：“美国法上的IPO‘注册制’：起源、构造与论争——兼论我国注册制改革的移植与创生”，载《比较法研究》2014年第6期。(www.xing528.com)

[22]钟洪明：《多层次资本市场改革视域下证券法制重构论纲》，中国法制出版社2017年版，第296页。

[23]李东方主编：《证券法学》，中国政法大学出版社2017年版，第347页。

[24]钟洪明：《多层次资本市场改革视域下证券法制重构论纲》，中国法制出版社2017年版，第96页。

[25]李自然、成思危：“完善我国上市公司的退市制度”，载《金融研究》2006年第11期。

[26]禄正平：《证券法学》，商务印书馆2019年版，第221页。

[27]丁丁、侯凤坤：“上市公司退市制度改革：问题、政策及展望”，载《社会科学》2014年第1期。

[28]翟浩：“上市公司私有化退市：路径、特征与立法建议”，载《人民论坛》2013年第5期。

[29]李东方主编：《证券法学》，中国政法大学出版社2017年版，第329页。

[30]刘君：“美国证券公开发行如何做到‘注册制’”，载《中国证券报》2013年11月18日，第A17版。

[31]禄正平：《证券法学》，商务印书馆2019年版，第26页。

[32]廖凡：“钢丝上的平衡：美国证券信息披露体系的演变”，载《法学》2003年第4期。

[33]廖凡：“钢丝上的平衡：美国证券信息披露体系的演变”，载《法学》2003年第4期。

[34]许业荣编著：《科创板与注册制》，上海财经大学出版社2019年版，第108页。

[35]杜要忠：“美国证券集团诉讼程序规则及借鉴”，载《证券市场导报》2002年第7期。

[36]李燕、杨淦：“美国法上的IPO‘注册制’：起源、构造与论争——兼论我国注册制改革的移植与创生”，载《比较法研究》2014年第6期。

[37]杨峰：“我国实行股票发行注册制的困境与路径分析”，载《政法论丛》2016年第3期。

[38]周友苏、杨照鑫：“注册制改革背景下我国股票发行信息披露制度的反思与重构”，载《经济体制改革》2015年第1期。

[39]付彦、邓子欣：“浅论深化我国新股发行体制改革的法制路径——以注册制与核准制之辨析为视角”，载《证券市场导报》2012年第5期。

[40]陈元燮：“建立信用评级指标体系的几个理论问题”，载《财经问题研究》2000年第8期。

[41]禄正平：《证券法学》，商务印书馆2019年版，第267页。

[42]何平、金梦：“信用评级在中国债券市场的影响力”，载《金融研究》2010年第4期。

[43]黄润源、刘迎霜：“公司债券信用评级法律关系解析——以美国债券评级制度为模本”，载《学术论坛》2008年第1期。

[44]倪受彬、施丹婷：“金融危机背景下信用评级机构的法律责任问题初探”，载《社会科学》2009年第8期。

[45]谢平、邹传伟：“金融危机后有关金融监管改革的理论综述”，载《金融研究》2010年第2期。

[46]姜哲：《信用评级范围规范研究》，法律出版社2019年版，第198页。