行政编制法新定位缘由：行政法的主流与新时代趋势

行政机构改革是行政法治在新的历史时代的首要任务，中共十九大和十三届全国人大都对此提出了要求和做了部署。行政法如何在行政机构改革中发生作用呢？这便必然要回归行政组织法和行政编制法的修改和完善之中。要完成机构改革首先必须修改行政组织法，我国学界近两年来对行政组织法修改的呼声日益高涨，中共中央关于机构改革的方案中也提到了这个问题：“机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障。要依法管理各类组织机构，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”^[11]与之相比，行政编制法的发展和完善同样非常重要，它是行政组织法的支脉法，二者密不可分。然而，行政编制法在我国的研究和客观状况则是令人担忧的，一方面，有关行政编制法的理论认知有所失缺，我国学界有关行政法和政府法治的研究将注意力放在了行政法治的其他方面，例如上文所指出的行政行为方面、行政救济方面、行政程序方面等。行政组织法的研究本身就落后于行政行为法的研究，而行政编制法的相关理论还没有形成体系，甚至在绝大多数行政法教科书中行政编制法的概念都没有出现^[12]。我国学界有关行政编制法的理论体系还处在失缺状态的判断并不为过。另一方面，行政编制法总体理论体系上的失缺，使得它的功能定位也非常不清晰。行政编制法究竟要解决什么问题，我们并没有一个科学的认知。有些国家的法律理论中，关于编制有非常正确的认知，例如，它们将编制与机构体系的整体与部分的关系予以处理，认为编制可以使部分之和大于整体，可以使一加一大于二，编制可以在行政系统中省去非常多的机构。如目标的分析与综合就可以将没有目标的行政机构整合到某一个目标之下，使某一个行政机构见事不见人，在编制理论完善的国家，在编制定位合理的国家，行政机构绝对不会出现因人设事的状况。而我国行政编制的功能定位无论在学界还是在实践中都不甚清晰。上述两个方面的缺陷必然会影响行政编制法的法治实践，行政编制法究竟应当包括什么样的调控技术和调控方式，我们并不明确。中共中央关于机构改革的方案提到了几个导向性的东西，如超过编制的追责，强调编制的刚性等，这都是在新的历史条件下对行政编制法的新认知。从我国行政机构改革的需要来看，行政编制法必须有新的历史定位，这个定位要和机构改革契合，和行政法治的走向契合。关于这些新定位的缘由，笔者试从下列方面予以具体分析：

第一，行政机构改革的缘由。十三届全国人大一次会议通过了国务院机构改革的方案，拉开了我国行政机构改革的序幕，国务院的行政机构改革只是我国行政机构大系统进行重新整合的开始，我们先对中央行政机构进行改革，然后再对省级、市级、县级和乡级行政机构进行改革。结合中共十九大对新时代行政机构的判断^[13]，行政机构改革是新时代伊始的主旋律。行政机构改革是在法治的轨道上进行的，行政法治、政府法治在这个过程中要发挥绝对的积极作用。应当说，传统行政法治尤其是行政组织法和行政编制法已经阻碍了行政机构的现代化，基于这个理由，行政编制法必须进行新的定位，新的定位使它能够直接指导行政机构改革，能够直接确认行政机构改革的成果，能够直接和行政机构改革在今后的发展中进行良性互动并通过刚性手段使行政机构在新的历史时代显得更有活力。

第二，法治体系重构的缘由。中共十八届四中全会对我国的法治进程和依法治国做过一个判断，那就是我国有着法律的规范体系，但是我们还没有形成严整的法治体系，这主要表现在：与法律的规范体系相比，我国的法治实施体系、法治保障体系、法治监督体系还不够完善，要建成法治国家，就必须对法治体系进行重构。笔者认为法治体系的重构是全方位的，它既包括公法体系也包括私法体系，既包括程序法体系也包括实体法体系，既包括法的总的体系也包括部门法体系。行政法体系存在于我国法治体系的重构之中。同时我们应当看到法治体系的重构不仅仅是对相关法律典则和规范的简单相加，而是要从理性的角度对法的诸多元素做出合理的处理。例如，在行政法中将实体规则与程序规则的关系处理好，将组织规则与行为规则的关系处理好，这其中必然也包括将编制规则与组织规则的关系处理好。所以，行政编制法的新定位是我国法治体系重构所使然，它是对法治体系重构的有力支持，反过来说，如果我们还让传统行政编制法继续存在于法治体系之中，那就有可能破坏我国的法治大系统，可能阻碍整个依法治国的大进程。

第三，政府功能服务化的缘由。中共十九大报告对我国建构服务型政府作出了这样的要求：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”^[14]该内容是对我国政府行政系统在新的历史条件下的功能定位。如果说我国传统政府行政主要是以管理或者治理为功能定位的话，那么在新的历史条件下，政府行政系统的管理功能和治理功能则要有一定程度的淡化，而要更彰显服务功能。十九大报告对政府行政系统的服务义务也做了诸多具体要求和规定，如社区服务、老年人关爱服务、农村公共服务、城镇服务体系等。近一段时间我国所推行的精准扶贫就充分体现了政府的这种服务功能。政府行政系统的服务功能与管理功能是两个不同的价值判断，在管理功能之下，我们叫大政府小社会，而在服务功能之下则是另一种状态，那就是大社会小政府，小政府的命题中包括了政府的规模，政府自身的消耗，政府对社会的压力等。深而论之，政府行政系统为了很好地完成公共服务，首先必须减少自身的消耗，限缩自身的规模，行政编制法在传统行政法治中则没有很好地契合小政府大社会的精神。基于此，在新的历史时代下，行政编制法必须有新的历史定位，就是通过行政编制法使小政府大社会落到实处。(www.xing528.com)

第四，行政组织简化的缘由。机构精简是我国一项非常明晰的宪法原则，^[15]该原则在学界和实务部门存在着认知上的差异，有人就认为行政机构一旦设立，就是一个客观存在，不存在精不精或者简不简的问题。正因为这一点，我国行政法教科书在行政法讲解中，甚至在行政组织法讲解中都不再提机构精简原则，该认知是值得商榷的。笔者认为，宪法将机构精简原则规定下来是经过科学论证的，换言之，机构精简原则的存在有它的科学性和规律性，即便在法治发达国家也强调机构精简原则，有学者甚至将机构精简或者机构成本的降低视为新公共管理的基本理念。迈克尔·塔格特在《行政法的范围》一书中就指出：“新公共管理还用钱花到值处、国家竞争、问责性、对社区的回应性等语词来表述其积极目标。新公共管理尝试为政府识别出一种核心的作用，提供更好并更具回应性的服务，并发展治理的经验与工具以及能够在不过度妨碍私人部分或公民积极性的情况下达成政策目标。”^[16]法国行政法强调机构精简并不是偶然的，因为在当代复杂的机制之下，行政机构所呈现的是膨胀化的倾向，它们自身的规模越来越大，享有的权力越来越多，它们对社会的干预也越来越强烈。在美国，1887年州际商业委员会产生以后，诸多类似的行政机构不断出现，这些机构对社会系统而言是一把双刃剑，从正的方面看，它们为社会提供了公共管理和公共服务，而从负的方面看，它们对社会的压力越来越大，这才导致美国在20世纪70年代发起了放松管制的运动。放松管制既是政府管理方式的改变，也包含着对政府机构的精简之意。我国此次机构改革就强调要实现简约治理，实现程序的效率化。行政组织的简约化与传统行政编制法的自洽度并不高，这就要求为了契合行政组织简化这一当代行政机构改革的主流，对行政编制法进行重新定位。

第五，行政法治细密化的缘由。行政法在所有部门法中是最为复杂的，笔者曾经把行政法的特征表述为三个方面：一是法群性。指行政法是由无数行政法典则构成的法律群，不像刑法或民法那样有一个统一完整的法典，它是由许许多多个别法典构成的法律群。二是法圈性。指行政法是一个仅仅存在相关法律边沿的法律圈，在这个圈内存在大量的行政法规范、行政法制度，而行政法规范和行政法典则处在不断的发展和变化之中，这个变化比其他任何部门法都来得猛烈。有时候一年之内，国家可以制定数十个行政法典，也可以废止若干个行政法典，对行政法的法圈而论，法典的进与出成为一道亮丽的风景线，这在其他部门法中是不可想象的。三是法阶性。所谓法阶性是指在行政法体系中分布着若干存在联系的层级，就是我们所说的上位法和下位法的问题，在其他部门法中上下位法的概念甚至不存在，因为它们具有同等的效力，而在行政法中从法律到政府规章至少分布了五个层次，而且这其中还大量存在着行政规范性文件。^[17]行政法的上述三个特性使行政法进入近现代以来一直处于整合之中，一直处于自我的完善和修复之中。在我国，行政法内部的构成也越来越细密，例如，部门行政法已经成为行政法学界研究的重点对象，也成为国家完善行政法体系所针对的重要内容。^[18]行政编制法在我国传统行政法中可能被行政组织法吸收、包容甚至淹没，但随着行政法治的细密化，行政编制法应当回归本真，这时我们对它进行新的定位也就顺理成章了。