《中国国家安全法教程：美国《国家安全法》主要内容与修订》

1947年的美国《国家安全法》共有三章28条，经过历次修订，尤其是1949年、1958年和1986年三次最重要的修订，当前已扩展至十一章。该法以及据此成立的主要的国家安全机构，至今仍在美国国家安全工作中发挥基础性作用。

（一）美国《国家安全法》的主要内容

1947年美国《国家安全法》是针对美国国家安全问题制定的一部法律。在该法的政策宣言部分，明确了制定该法的目的：为美国未来的安全提供一个全面的纲领性文件；确定与国家安全有关的政策和手段的统一体制以及各部、局的职能；设立包括陆军部、海军部（包括海军航空队和美国海军陆战队）、空军部三个军事部门的国家军事部，使其处于国防部长的领导、管辖与控制之下，各自负有自己的任务与职责；上述部门在国防部长和文官控制之下实行统一领导，而不是统一合并；为海陆空三种战斗力量制定统一的军事行动战略，使陆海空三种军事力量有机地结合起来。主要内容包括：成立国家安全委员会、国家安全资源局；改中央情报组为中央情报局；成立国家军事部即后来的国防部，将空军从陆军中独立出来与陆军、海军共同置于国防部长的领导之下。^[4]以该法为基础，美国建立了国防部、国家安全委员会、中央情报局和国家安全资源局等一系列机构，并依此规划和指导美国军事、情报、外交等事务。

1947年美国《国家安全法》属于行政法系列，可将其定性为美国关于国家安全的母法。其对美国国家安全工作的规定全面具体，属于美国在国家安全方面具有纲领性地位的法律文件，在几经修改之后全文分为十一个章节，内容主要涉及国家安全的情报信息工作制度、军事战略、与国家安全相关的各项资源三个关乎国家发展及稳定的方面。

第一章从宏观上规定了各个国家机关在安全工作中的协调机制，侧重于美国国家安全委员会，在其之下建立中央情报局。第二章为对国防部职权的规划，早期1947年美国《国家安全法》在陆军部、海军部及空军部之上成立军事指挥部，将国家军事部更名为国防部，将其在政府中的地位升格为内部性质的机关，提高了国防部的总体地位，加强了机构内部的法律性，同时迅速加强了国防部长官的职权及地位，将军事部松散性的问题从根本上进行治愈，但海、陆、空军种部均下调成为国防部的下属部，职权受到国防部的管束，军种部长也同时成为国防部的职员，地位有所下调。第三章内容为杂项，涉及了相关国家工作人员的薪资报酬、在国家相关机构中的身份地位，还涉及了对国家事务的经费使用及预算、具体国家机关的授权等。第四章论及该法相比其他法律的地位。第五章用大量的篇幅对国家情报信息工作的职能分工进行了细化性规定，具体侧重于国会在对中央情报局及国家安全委员会实行情报的搜集、汇总工作过程中的监督。该章的规定使得《国家安全法》在美国国家安全法律体系中具有举足轻重的作用。^[5]第六章围绕情报信息工作的保护展开，对间谍行为、情报工作者和秘密情报信息的由来给予保护。第七章规定了情报信息工作相关载体的保护，该章对中央情报的相关组织在情报安全工作上获得或知晓的涉及国家安全的秘密保护工作如何进行作出了明确的划分，包括违反时的处罚，降低了国家秘密被泄露的风险，从根本上保护了国家秘密。第八章在第七章的基础上对查询信息所必需的手段及流程作了进一步规定，即对获取相关机密性信息的规定，所有在实践过程中对秘密级文件有过接触的主体均负有保密的义务，凡是违反者均会受到该法的规制。第九章阐明了法律对情报活动的限制及其应用。第十章围绕教育对国家情报工作的作用展开论述，该法指出，在教育体系下建立情报系统奖学金制度，以鼓励相关人员保守所知悉的国家秘密，同时规定了在情报系统上开展外语促进计划，切实地将学术讨论同科学研究、具体实践相结合，鼓励教育学术为国家安全工作提供支持与保障。第十一章为其他，针对美国参与或与其相关的国际条约与双边协定关乎本国情报活动时的适用。^[6]该法的内容具体明确，涉及面广阔，在实践中具有切实的可行性，为美国国家安全工作体系的发展与完善提供了有效的法律保障。

（二）美国《国家安全法》的修订

1949年8月10日，美国国会对《国家安全法》进行了第一次修订，即《国家安全法修正案》（National Security Act Amendment of 1949）。该法案扩大了国防部长的权力，使国防部长成为协调三军政策与战略的核心人物；从国家安全委员会的法定成员中删去了三军部长，使其失去了向总统直接汇报的权力，三军相应地被置于国防部之下，成为国防部的二级单位，但这三军依然单独管理，没有合并；国防部长与国务卿共同成为总统国防问题的顾问；为了限制不同军种之间的竞争，经国会批准，参谋长联席会议设立了主席，由军队的高级将领担任，作为总统和国防部长的军事顾问，但在联席会议中没有下达命令的权力和投票权。^[7]《国家安全法修正案》还将国家安全资源局（National Security Resources Board，NSRB）和国家安全委员会并入总统行政办公室。

1950年朝鲜战争爆发时，国家安全资源局的职责转移到国防动员办公室。在情报领域，1952年，美国成立了以监听为主要职责的国家安全局。艾森豪威尔总统不满于杜鲁门总统只是将国家安全委员会作为向总统提建议的“便利机制”，他想让国家安全委员会成为军事和安全政策形成的主要工具。于是艾森豪威尔政府创立了国家安全事务特别助理（Special Assistant for National Security Affairs）一职，后来这一职位的名称变化为“总统国家安全事务助理”“国家安全顾问”等，它的创立使国家安全事务助理（Assistant for National Security Affairs，NSA）成为总统在国家安全委员会的代理人和政策建议的来源。^[8]艾森豪威尔还在国家安全委员会设立了规划委员会（Planning Board）和行动协调委员会（Operations Coordinating Board），以加强战略设计和跨部门政策的执行、协调。他还频繁召集和主持国家安全委员会会议。至此，艾森豪威尔逐步建立了比较完善的国家安全委员会体系。(www.xing528.com)

冷战后期的1986年，美国国会通过的《戈德华特—尼科尔斯国防重组法》（Goldwater－Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986）对1947年《国家安全法》进行了再一次修正，这也是1947年以来美国最全面的防御力量重组计划。该法的主要内容包括：加强文官对国防部的控制，明确战斗指挥官的权力和责任，改善战略制定和应急计划的制定，为国防部提供更多的资源，等等。^[9]最重要的是，它要求总统每年向国会提交一份年度国家安全战略报告，评估美国国家安全的目标和利益，制定外交政策，增强国家防御能力；制定长期和短期政策，加强国家的政治、经济、军事和其他力量保护国家利益、促进美国实现自己的目标和宗旨；确保美国拥有足够的力量执行国家安全战略。^[10]此后，美国总统虽然未能严格按照要求每年向国会递交《国家安全战略报告》，但基本上每隔一两年就会有一份这样的报告出台。

《国家安全战略报告》在不同总统时期，随着美国国家安全环境不断变化，其国家安全战略思想和方向也历经数次转变，但其维护美国国家利益的目的始终未变。以利益为导向，以国防、军事力量为依靠的维护国家安全的支点，是美国立法部门与行政部门共同的目标，《国家安全战略报告》是经过总统与国会共同商讨、研究的国家安全事务的纲领性文件。1987年至今，历次报告都指明了美国国家安全战略的思维与方向，是美国处理国家安全事务，就有关安全问题作出决策的基础与依据。

1.奥巴马政府时期的《国家安全战略报告》。2010年5月27日，奥巴马发布了上任以来的首份《国家安全战略报告》。这份报告的一个重要变化是改变了小布什时期的单边主义做法，强调与外界合作对话。《国家安全战略报告》认为，美国强大的经济活力和国内社会的创新力，是美国执行对外政策的基础。美国国务卿希拉里进一步认为，新战略可以用“4D”来表示，即防务（defense）、外交（diplomacy）、发展（development）和债务（debt）。奥巴马在报告序言中说：“长远国家安全并非借在他人心中建立恐惧，而是通过与对方对话获得。”方案提出利用外交、经济革新、发展援助、军事力量以及教育，达到提升美国影响力的目的。

为此，有专家认为，奥巴马的这个《国家安全战略报告》有八大变化：其一，立足国内，强基固本。美国面临的内外环境决定了奥巴马政府上台以来采取“重振美国”的施政路线，即优先解决国内问题，对外求稳防乱。其二，缓和扩张步伐，注意巩固成果。其三，淡化绝对安全，寻求共同安全。《国家安全战略报告》把共同安全作为国家安全战略的一个核心概念，体现了奥巴马政府“安全观”的新变化。其四，推崇多边主义，弱化单边色彩。奥巴马政府强调以合作谋安全、以多边谋安全，把安全战略置于多边主义的轨道之上，致力于打造一个“多伙伴世界”，塑造一个面临种种挑战更加团结合作的国际体系。其五，放弃反恐挂帅，注意多方平衡。奥巴马政府将恐怖主义威胁看作美国面临的众多挑战之一，摒弃“全球反恐战”的提法，而改用“打击暴力极端主义”，争取将“战争”与反恐脱钩，完全走出“9·11”事件的阴影，试图从根本上消除“美国处于战争状态”在心理上对美国民众的不利影响，同时寻求更广泛的外交安全议程，重视应对其他问题的挑战与威胁，如特别强调应对传染病防治、气候变化等一些全球性问题。其六，树立现实主义风格，降低理想主义调门。奥巴马本人对小布什时期美国内政与外交政策进行了深刻反思，吸取了小布什政府过高估计美国自身实力、过低估计世界对美国强硬霸道做法的反弹的教训，承认美国实力的局限性和目前的困难处境，承认美国需要帮助与合作。其七，纠正先发制人，慎重使用武力。其八，采取多种手段，突出全面综合。^[11]

2.特朗普政府时期的《国家安全战略报告》。2017年12月18日，美国新任总统特朗普发布了他上台之后的首份《国家安全战略报告》。这份报告长达68页，是奥巴马政府时期的两倍。报告主要包括十部分内容，主要内容是基于“有原则的现实主义”强调了“四个核心国家利益”，其中包括美国人民和国土安全、促进美国繁荣、以力量求和平以及增加美国影响力。报告不仅阐述了美国同国际伙伴开展互利合作的框架，而且也涉及了美国在全球范围内的战略威胁和挑战。文件将中俄、伊朝以及国际恐怖主义列为美国的三个主要挑战，称俄中在与美国争夺地缘政治主导地位。但是，华盛顿愿与俄罗斯和中国在具有共同利益的领域开展合作。除此之外，美国还打算加强在“北约东翼”的防御并协助盟国进行更有效的自我防卫，加强在航空兵和导弹防御领域的实力，以对抗当前和预计的特别是来自伊朗的弹道导弹和巡航导弹的威胁。虽然本份报告本身不具备法律效力，但是从中可以看出特朗普政府在国家安全战略目标、手段和途径等要素上的重要考量。

（三）修订实施细则

除了公布《国家安全法》和《国家安全战略报告》之外，美国还通过修订实施细则来提高“国家安全”标准。例如，美国的《外国投资和国家安全法》（Foreign Investment and National Security Act of 2007，FINSA）是美国前总统小布什于2007年7月签署通过的一项法律，并于同年10月生效。该法律是对1950年美国《国防生产法》其中一条的修订，并对已经存在的美国外国投资委员会（Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS）从结构、功能以及责任方面在法律层面进行制度化和确认。2008年4月21日，美国财政部又颁发了执行FINSA的《关于外国人并购美国企业的规定草案》（以下简称《实施细则草案》）。该草案在实体规定方面继承了以往对外资并购国家安全审查的核心框架，但在具体规定方面，特别是在国家安全审查标准和判断并购行为的“控制”标准方面，出现了若干新变化。其中就包括“国家安全”的判断标准，尽管FINSA和《实施细则草案》均未给出明确的定义，但是其列举了判断外资并购交易是否对国家安全构成威胁时应当考虑的因素，例如，有形或无形的系统或资产（如银行、供水、关键技术、基础设施等），在遭到破坏或摧毁的情况下将对美国国家安全造成的潜在影响。还有外资并购交易如果威胁到美国在关键技术领域的世界领先地位，或影响美国的本土就业，都将被视为威胁国家安全。由此可见，美国扩大了行政审批的范围，这使外国投资者赴美并购的风险增加。另外，为了进一步明确国家安全的范围和便于操作，FINSA及《实施细则草案》增加了新的考量因素，其中包括并购交易对美国核心基础设施（包括新能源资产）及对美国国防安全至关重要的关键技术的潜在影响；交易涉及在地区范围内对美国构成潜在军事威胁的国家出售军事物资或技术时的潜在影响；美国对能源及其他重要资源、原材料来源需求的长期规划；等等。针对“9·11”事件之后的美国全球反恐部署，FINSA进一步明确了审查涉及外国国有企业并购案的考量因素，即要求考虑该外国政府与美国政府之间在多边反恐、防止扩散以及出口限制方面政策的一致性。针对外国国有企业，美国国会还采用了国际标准来区分国家安全风险，这也是美国国会的一贯做法。不仅如此，FINSA还进一步细化了审查标准，明确要求对外资并购核心基础设施以及来自外国国有企业的并购交易进行国家安全审查。