房地产法的发展与完善

□一、中国早期房地产法的发展

我国奴隶社会也有关于土地的相关法律制度，如夏、商、西周的“井田制”，春秋时期的“初税亩”。

我国封建社会对土地及房产的规定比较完善。《唐律》中的《户婚律》、《擅兴律》和《均田令》等法律文件中就已对房地产进行了专门规定。《唐律》确立了封建地主阶级的土地国家所有制和土地私人所有制。《户婚律》第14条规定：“诸卖口分田者，一亩笞十，二十亩加一等，罪止杖一百。地还本至，财没不适。即应合卖者，不用此律。”按《唐律疏议》的解释，所谓“口分田，谓计口受之，非永业田及居住园、宅”，即国有土地，按人口发种，以交皇粮国税，故“禁止买卖”。“即应合卖者”，指永业田，此系私人所有土地，可以买卖。同时规定房屋买卖，皆于成交三日之内订立契约，如超过三日尚未计立者，买者笞三十，卖者减一等。《唐律》中就房屋的建筑方面规定：“凡有兴造，必须上报。”如无律令明文而擅自兴造，即视为违法。《大清律例》对房地产出典进行了规定：“凡典卖田宅不契税者，笞五十；私典田宅、园林等物，年限届满，业主备价回赎。”

我国民国时期的土地制度，基本上沿袭了土地私有制形式。1929年国民政府颁布的《民法典》专节规定了“不动产所有权”，确认了土地的私人所有权。1930年国民政府又颁布了《土地法》。这部以保护土地私有权为主要内容的土地法，至今仍在我国台湾地区基本适用。

资本主义取代封建主义，房地产业得到迅猛发展并成为各国重要产业之一。各国纷纷颁布“不动产法”及其配套法令，不仅在各国的宪法和民法典中加以规定，而且还制定一系列单行法规从各方面去协调房地产关系，以加速房地产业的发展。例如英国，先后制定了《财产法》、《限制授予土地法》、《地产管理法》、《土地负担法》、《土地登记法》、《住宅法》、《住宅金融法》，以及《住宅补贴法》等，可谓完备之至。

历史和现实都一再明确无误地表明，在任何一个社会形态的发展过程中，房地产业始终是经济发展的基础。现代世界各国皆力图制定出一套完备的、行之有效的房地产法律，以促进房地产业稳定、健康的发展，因此，国家法律的重要任务之一是加强对房地产业的保护和调整。

□二、新中国房地产法的发展[1]

纵观新中国成立后的房地产法的发展历程，我们可以将房地产法的发展概括为如下四个发展阶段。

（一）房地产法的停滞时期（1949—1978年）

1．新中国成立初期

这个时期大体从新中国成立后至1956年。主要法规有1949年的《公房公产统一管理的决定》，1950年的《中华人民共和国土地改革法》、《土地改革中对华侨土地财产的处理办法》、《城市郊区土地改革条例》、《内务部土地政策司对目前城市房产问题的意见》， 1953年的《关于农业生产互助合作社的决议》，1955年的《农业合作化示范章程》和1956年颁布的《高级农业生产合作社示范章程》等。这一时期房地产立法重点是建立新型的社会主义土地所有权关系，立法内容主要包括：①废除封建、官僚的房地产关系，没收地主、大资本家的房地产分给无地和少地者，逐渐理顺城市房屋租赁关系。②保护公民个人合法拥有的房地产。1953年初土地改革完成后，中国内地确立了土地国有与农民私有的土地制度。广大农民获得了土地，除法律规定属国家所有的土地以外均属农民私人所有，允许农民享有私有土地的经营、买卖、出租权利。③逐步建立农民集体土地所有制。土地改革后，党和政府及时引导农民走上了合作化道路，从推行农业生产互助组到建立农业生产合作社，我国逐步从土地私有制向公有制过渡。1956年颁布的《高级农业生产合作社示范章程》标志着私有土地向集体所有制转变，土地所有制的变革进入新的阶段。

2．社会主义改造时期和稳定集体所有权时期

这一时期从1956年到1978年。主要法规有1956年中共中央批准的《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造问题的意见》、1958年《国家建设征用土地办法》、1962年中共中央发布的《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》、中共八届十次会议通过的《农村人民公社工作条例修正草案》（简称《六十条》）、1964年国务院批准的《关于加强全民所有制房产管理工作的报告》和《私有出租房屋社会主义改造问题的报告》。这一时期的主要内容是对城市私有房屋进行社会主义改造，在农村继续推行合作化运动，逐步确立城市土地归国家所有，稳定农村土地归集体所有的土地制度。

总的来讲，在这一时期，土地是绝对不可以流转的，只能随房屋转让而转让，但由于特殊的历史条件所限制，虽在计划体制下存在少量私房交易，但不存在房地产市场，也没有完善的立法。特别是十年“文化大革命”时期，整个国家的法制建设遭到极大破坏，城市房地产管理工作也惨遭厄运。当时各地的“革命委员会”可以随意制定“规章”，许多城市的公房被破坏、强占，许多私房被非法接管，甚至被没收。

（二）房地产法的恢复时期（1978—1988年）(www.xing528.com)

新中国的房地产法制建设，直到十一届三中全会后才逐渐走向正规。为配合经济建设的需要，房地产法逐步起步，1982年国务院颁布了《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地管理条例》，1983年5月国务院批准了城乡建设环境保护部的《城镇个人建造住宅管理办法》，赋予城镇个人建造住宅的权利。1983年12月国务院颁布了《城市私有房屋管理条例》，该条例成为我国第一部保护城市私有房屋所有权、规范私有房屋交易的法规，该条例规定了私有房屋的拆迁补偿和房屋买卖、租赁、代管等问题。同时，国务院还发布了《城市规划条例》（1990年为城市规划法取代），规范城市建设规划及一些土地管理事项。1986年6月，全国人大常委会颁布了《中华人民共和国土地管理法》，再次确认了土地国家和集体所有以及农村土地征用，对国家建设用地和乡村建设用地以及相关的法律责任进行了规范。

在这一时期，房地产法体现了如下特点：（1）住宅建设在投资方面有所改变；（2）房地产综合开发开始起步；（3）房地产行政管理得到加强；（4）开始落实私房和华侨港澳同胞房产政策；（5）住房制度改革开始试点。总体来说，这一时期的房地产法主要以既有的土地利用现状为内容，还没有建立可流转的房地产制度。

（三）房地产法的发展时期（1988—1994年）

以1988年《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》修订为标志，以建立土地有偿使用制度、建立土地使用权出让和转让市场为主要内容，我国土地立法进入了一个新的发展阶段。1988年第七届全国人大一次会议对《中华人民共和国宪法》修正，增加规定了“土地使用权可以依法转让”的内容。根据修正后的《中华人民共和国宪法》，《中华人民共和国土地管理法》也进行了修订，增加规定：“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。”“国家依法实行国有土地有偿使用制度。”土地使用权成为可转让、抵押和出租的一种财产权利，这为房地产市场的形成奠定了基础，使以土地使用权为基础的房地产市场最终得以形成。此后，围绕土地使用权出让，相继制定了一系列的法律法规，其中影响较大的是1990年《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，规定了土地使用权出让、转让、出租、抵押等具体规则，使《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》建立的土地使用权出让和转让制度得以具体实施，土地市场初步建立。

房产法制建设也得到全面发展。国务院及各部委和地方政府为推进住房制度改革，相继制定了一些法规、规章，如1988年《国务院关于印发在全国城镇分期分批进行住房制度改革实施方案的通知》、《国务院办公厅关于转发国务院住房制度改革领导小组鼓励职工购买公有旧住房意见的通知》，1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》等。房地产市场法制建设也有所发展，颁布了大量的规范性文件，如1988年建设部《关于建立和健全房地产交易所的通知》、1988年《关于加强房地产交易市场管理的通知》、1989年《城镇土地开发和商品房贷款办法》、1992年《城市房地产市场估价管理暂行办法》、1992年《关于住房资金的筹集、使用和管理的暂行规定》等。房地产综合开发立法也逐渐走向正轨，制定了相关规范文件，如1989年《城市综合开发公司资质登记标准》、1989年《全国房地产开发企业升级实施办法（试行）》等。但相比土地立法，房地产法律还很不完善。

（四）房地产法的逐步完善时期（1994年至今）

1994年7月经第八届全国人大第八次会议审议通过了《中华人民共和国城市房地产管理法》（2007年8月修订），该法于1995年1月1日起实施，这是我国房地产法制建设中的一个重要里程碑，是我国房地产市场建立的标志。该法就房地产开发用地、房地产开发、房地产交易、房地产权属登记管理做了较为完善的规定，初步建立的以房地产转让、抵押、出租等为主要方式的房地产交易市场。这部法律对于加强城市房地产管理，维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，促进房地产的健康发展，具有重要意义。它与《中华人民共和国土地管理法》共同构成了我国房地产法的基础。此后，围绕《中华人民共和国城市房地产管理法》，国家相继出台了一系列有关房地产的法律、法规，例如1994年颁布的《城市商品房预售管理办法》（2004年修订）、1995年颁布的《城市房屋租赁办法》（2001年修订）、1995年颁布的《中华人民共和国城市房地产转让管理规定》、1997年颁布的《城市房屋权属登记管理办法》（2008年废止）、2001年颁布的《商品房销售管理办法》等。

2002年颁布的《住宅室内装饰维修管理办法》、《商品住宅装修一次到位实施细则》， 2003年颁布、2007年修订的《物业管理条例》；2007年颁布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》；2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》；2012年颁布的《建设用地容积率管理办法》；2013年颁布的《房地产估价机构管理办法》；2014年国务院法制办公室发布关于《城镇住房保障条例（征求意见稿）》公开征求意见的通知，其后又颁布了一些行政法规、规章、鉴于篇幅有限，不一一列举[2]。

在土地立法方面，我国相继发布和制定了《关于加强国有土地资产管理通知》、《中华人民共和国农村土地承包法》等一系列土地方面的法律、法规，《中华人民共和国土地管理法》也于1998年和2004年两次进行了修订，使土地立法更加完善。

特别需要指出的是，2007年3月第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》标志着我国房地产法制建设发展到了一个新的发展水平。《中华人民共和国物权法》从民法的角度对房地产关系做了若干重要的规定，使我国房地产法体系更加完善。从《中华人民共和国物权法》的规定来看，几乎所有的规范都与房地产有关，其中重要的房地产法规范有：不动产登记制度、物权保护制度、国家所有权和集体土地所有权制度、业主的建筑物区分所有权制度、不动产相邻关系制度、土地承包经营权制度、建设用地使用权制度、宅基地使用权制度、不动产抵押制度等。

综上所述，我国已经形成了以《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国物权法》为核心的房地产法体系，房地产法律制度建设已经趋于完善。

[1] 这里要注意列举法律法规文件的实效性，随着社会经济的发展，一些法律法规文件可能有修订、废止等情况。后面不再一一说明。

[2] 康耀江等：《房地产法律与制度》，清华大学出版社，2012年，第20—21页。