夯实行政复议制度论文选

根据二十多年来我国解决行政纠纷的实践经验，在对行政诉讼法和行政复议法进行“大修”前，我们有必要梳理和夯实行政复议制度的理论基础，这是行政复议制度继续存在并发挥其特殊作用的理论动力。我们认为，在行政诉讼法颁布在先的情况下，国家制定和颁布行政复议法，并且提出要将行政复议打造成化解行政纠纷的主渠道，理论基础主要有两个：一是行政自我控制理论，二是穷尽行政救济理论。

1.行政自我控制理论。行政机关的自我控制是民主和法治的重要支撑之一。^[23]二十世纪八十年代，美国法学家马肃（Mashaw）提出：以法院中心主义为取向的外部行政法已经趋于没落，正义可以存在于行政系统内部，行政法在司法审查之外，最迫切的任务是发展行政机关科层监督的内部行政法。^[24]我国发展情况与美国有区别，但挖掘行政机关自我纠错、自我控制的动力和机制则同样有意义。我国行政法学者崔卓兰、于立深等近年来着力研究这一理论。他们提出，要从行政机关自身的主动性出发，以自我预防、自我纠错等一系列积极行为为桥梁，旨在追求政府与公民之间和谐共存、相互支持关系的行政自制理念，是更加切合和谐社会之时代主题的，也是更为符合传统文化精神底蕴的一种行政权控制方式。^[25]两位学者认为：“行政自制作为从行政内部视角切入，通过其自身运作来防控行政权滥用的学说，其理论目标是建立内外联动的行政权控制。”其核心思想包括：“行政主体对自身违法或不当行为可以自我发现、自我遏制、自我纠错。对行政政策可以自我推进、对行政正义予以自主实现。”^[26]该文在论证这种自制机制时强调了行政组织再造、行政决策程序等方面，然而遗憾的是，他们的行政自我控制理论论证中却忽视了对行政复议制度的研究，而我们恰恰认为行政复议制度十分鲜明地体现了行政自我控制理论的生命力。我们认为：关注行政行为的合法性、合理性、效益性等正是行政自我控我规制的目标和效果，其优越性在一定程度和一定意义上还优于外部法律规制。我们挖掘行政复议制度的优势正在于发现并激活行政机关及其公务员具有的良好素质和伦理信仰，激发行政组织内部的有序机制和内在动力，从而建立起行政系统内外联动的控权机制，这是对传统行政法治理论的继承、发展和创新。因此，行政复议制度的完善在我们看来正好是行政自我控制理论的出色体现，是我国行政自我监督、自我纠错的制度化，是提升我国行政机关行政行为合法性、合理性、实效性的绝佳途径。

在政府法治建设探索过程中，我们经历了一个否定之否定的过程。我国传统上依靠行政机关自我纠错机制，实践证明，仅仅依靠它是极不可靠的。因此引进西方外部控权理论具有革命性的作用。但是，不能因此否定行政机关自我控制的作用，特别是在已经建立外部控制机制的情况下，这种自我控制的自觉性会发生质的变化。实际上，人民代表大会制度的建立和完善，特别是行政诉讼法的制定和实施，已经使行政机关自我监督迈上了一个新台阶。通过行政自制促进法治进程在中国法治政府建设的轨迹正逐渐明显。应该看到，最近十多年来，对行政活动最原始、最初步的控制，主要源于行政系统内部。从行政许可制度改革，到出台《全面推进依法行政实施纲要》，从加强行政复议工作，到全面推行行政执法责任制和规范自由裁量权，这些对行政权的自我革命性措施，都是行政系统内部率先推出的，这与我国特有的传统文化、法治发展特点可能也有关系。但不管怎么说，在建设法治国家大背景下，我国行政系统内部的自我控制水平和效率是值得提倡和肯定的。无论如何，行政复议是一种行政系统内部的层级监督制度，它是行政权运行和行政行为的一个类别是确定无疑的，不过具备其行政行为的特殊性而已，即它通过解决行政纠纷的途径实现行政相对人的权利救济。在我国，司法机关定纷止争的能力与行政机关定纷止争的能力各有千秋、各有所长，实践表明，我国政府法治的实现决不能完全依赖外部司法监督，还是要发挥行政机关内生的纠错能力。西方控权理论引入对我国法治政府建设固然具有革命性的变革意义，但是对于行政自我控制理论的借鉴和挖掘也不容忽视，其中包括对我国本土法治资源的重视和利用。(www.xing528.com)

2.穷尽行政救济理论。穷尽行政救济理论来源于西方国家行政法上的穷尽行政救济原则，但我们认为在中国，需要把这一原则上升为一种理论。穷尽行政救济原则主要源自于英美等国。英美行政法治呈现的格局特点是：大部分行政争议首先通过法院审理之前的争端解决程序解决，美国行政法上一个极为重要的原则就是成熟性原则，也就是说，除非迫不得已，一般行政争议和纠纷就不会进入法院而在行政系统里得以化解，因此方才有了美国行政裁决中的行政法官制度和英国行政裁判所制度。所谓穷尽行政救济原则，学者多将其解释为“相对人对其所受的损害，在通过行政程序途径进行救济以前，不能取得司法救济”。也就是说，行政救济是司法救济的必经阶段，只有当所有的行政救济手段都不能解决相对人与行政机关之间的纠纷时，相对人才能够寻求司法救济。最早对其进行介绍并加以阐释的是著名行政法学者王名扬先生，他在《美国行政法》中对这一原则的含义及原因作了较为详细的阐述。他介绍了美国联邦最高法院在1969年的“麦卡特诉美国案”的判决中列举的穷尽行政救济的理由：（1）保证行政机关能够利用其专门知识和行使法律所授予的自由裁量权；（2）让行政程序连续发展不受妨碍，法院只审查行政程序的结果，比在每一阶段允许司法干预更有效；（3）行政机关不是司法系统的一部分，它们是由国会设立执行特定职务的实体，穷尽行政救济原则保护行政机关的自主性；（4）没有穷尽行政救济时，司法审查可能受到妨碍，因为这时行政机关还没有收集和分析有关的事实来说明采取行政的理由，作为司法审查的根据；（5）穷尽行政救济原则使行政系统内部有自我改进错误的机会，减少司法审查的需要，使法院有限的人力和财力能更有效地使用；（6）如果不进行行政救济而直接进行司法审查，可能降低行政效率，鼓励当事人超越行政程序，增加行政机关工作的难度和经费。^[27]这一段阐述已经清晰地表明穷尽行政救济原则是何等重要！此后，陆续有学者对美国的穷尽行政救济原则进行论述，并对近年来西方穷尽行政救济原则的新发展作了新的论述。事实上，充分发挥行政机关在解决行政纠纷中的作用，让行政机关站在化解行政纠纷中的第一线，为世界上大多数国家所认可。因此，我们不仅把穷尽行政救济作为一项原则，同时应该把它看作一种很好的很有用的理论，可以用于指导处理行政机关与司法机关等外部机关之间的关系，用于指导处理行政复议制度与行政诉讼制度之间的关系等。

需要特别说明的是，无论行政自我控制理论还是穷尽行政救济理论都不妨碍吸收体现自然公正原则的“司法化”理论，为了更好地达到行政自我控制和穷尽行政救济，都不排斥把蕴有公开、公正的程序引入行政复议全过程。